Il problema dell’accesso ad aree o immobili privati costituisce da sempre uno dei “nodi gordiani” nell’attività di controllo della Polizia Locale e non solo. In pratica, e’ questione pregiudiziale ad ogni accertamento in quanto ne rappresenta il limite negativo di partenza. Le norme di riferimento tutto sommato sono poche, ma le problematiche decisamente molteplici. Senza alcuna pretesa di esaustività cercheremo di tracciare la cornice normativa di riferimento per poi individuare, attraverso casisistica di sicuro interesse per la P.M., soluzioni operative che tutelino da possibili responsabilità e nel contempo contengano suggerimenti “spiccioli” tratti dalla propria esperienza di settore, oltre che dalle massime giurisprudenziali più recenti. L’accesso ad un’area privata, dunque, se finalizzato alla necessarietà di accertare un presunto illecito amministrativo e/o penale deve rispondere alle modalità di cui ad apposita norma a carattere generale che lo legittimi, consentendo all’operatore di polizia di violare il diritto di proprietà costituzionalmente garantito. Non a caso, il risvolto negativo di un’attività’ siffatta non rispondente ai criteri di legge e’ rappresentato dal reato di cui all’art. 615 del C.P., rubricato, appunto, “Violazione di domicilio commessa da un pubblico ufficiale”.¹ Non a caso , dunque, il punto di partenza di una corretta disamina della materia deve essere l’analisi di tale ipotesi di reato, in quanto la sua conoscenza rappresenta la cartina di tornasole della esatta conoscenza della liceità del proprio operato.

Il reato di violazione di domicilio commesso da pubblico ufficiale.

La disposizione contenuta nell’art.615 C.P. sopra citato, dunque, tutela il diritto alla libertà domestica, reprimendo con la previsione di una severa pena edittale gli abusi del pubblico ufficiale che, proprio a cagione di tale sua qualifica e dei poteri ad essa connessi, e’ in grado di vulnerare più gravemente la libertà individuale. Per questo si ritiene che l’interesse tutelato dalla norma sia anche quello al corretto comportamento degli organi della Pubblica Amministrazione, che giustifica la procedibilità d’ufficio, diversamente da quanto avviene, almeno di regola, per la fattispecie “comune” di cui all’art. 614 ( “Violazione di domicilio”) . Il soggetto passivo può essere anche un ente collettivo, come un’associazione, un club, una società, ovvero un soggetto comunque portatore di interessi riconducibili direttamente ad una persona fisica, che e’ destinataria in via per così dire naturale della tutela della norma. La condotta corrisponde a quella del già citato reato di violazione di domicilio, per cui diviene indispensabile delineare l’esatta

¹ “Il pubblico ufficiale che , abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni,si introduce o si trattiene nei luoghi indicati nell’articolo precedente… ( abitazione altrui o altro luogo di privata dimora o relativa appartenenza, N.d.R. ) ”.Il capoverso della norma contiene poi un’ipotesi, della quale e’ controversa in dottrina la natura di fattispecie autonoma o attenuata di quella di cui al comma precedente, la cui condotta consiste nell’introdursi nei medesimi luoghi senza rispettare le formalità prescritte dalla legge. Per un approfondimento della fattispecie de qua, unitamente ad altre correlate alla qualifica di polizia giudiziaria del soggetto agente ci sia consentito rinviare a A.Manzione, La responsabilità penale e disciplinare dell’ufficiale/agente di Polizia Giudiziaria, in Atti del Convegno Nazionale di Polizia Locale, Maggioli ed., Santarcangelo di Romagna (RN), 2007.

accezione penalistica della stessa per circoscriverne la portata. In pratica, occorre capire quale sia l’oggetto della tutela penale (la privata dimora, al di la’ della etimologia del termine e della apparente chiarezza e logicita’ della sua assimilazione ad abitazione privata), per capire anche le possibilità di intervento in violazione della stessa. Ma di questo parleremo più diffusamente nel prosieguo, anche affrontando le norme procedurali, sia amministrative, che penali, che a livello generale legittimano la condotta, astrattamente offensiva, del pubblico ufficiale-agente operante che si introduce, appunto, in un luogo di privata dimora. Tornando ora alla fattispecie della violazione di domicilio di cui all’art. 615 C.P., occorre evidenziarne quale elemento di specializzazione la natura abusiva dell’introduzione o della permanenza nel domicilio altrui o nei luoghi ad esso assimilati, a prescindere, quindi, dal contrasto con la volontà del titolare del cosiddetto jus excludendi.² In linea di massima si tende a ritenere che la violazione di domicilio commessa con usurpazione di funzioni pubbliche –fattispecie che non dovrebbe mai essere ipotizzata a carico di operatori di polizia locale, comunque astrattamente competenti in tutte le materie di rilievo sanzionatorio, amministrativo o penale, pur con le note specificità di competenze– sia punita in base al combinato disposto degli artt. 614 e 347 C.P. ovvero 614 e 323 C.P., non in base alla disposizione ora in esame. La scarsa giurisprudenza, peraltro piuttosto datata, rinvenuta sul reato in esame conforta la ricostruzione dottrinaria in forza della quale l’abuso di poteri richiesto dalla norma non si identifica nel reato di abuso d’ufficio: in poche parole, esso si realizza per effetto di qualsiasi “abuso” , quasi etimologicamente inteso, come l’usurpazione, lo sviamento, il perseguimento di una finalità diversa, l’inosservanza di leggi, regolamenti, istruzioni, ecc, indipendentemente dall’ingiustizia o meno degli scopi perseguiti dall’agente. Non a caso, tale affermazione compare apoditticamente in motivazione di una sentenza il cui caso concreto vedeva coinvolto proprio un vigile urbano che aveva effettuato una perquisizione in un locale ove si esercitava abusivamente l’attività’ di parrucchiere, perquisizione effettuata in dispregio dell’art. 13 della L.689/1981 che, come vedremo meglio più avanti, per il controllo finalizzato alla repressione di violazioni amministrative pone appunto il limite della privata dimora.³ Solo per completezza si ricordi che, trattandosi di ipotesi di delitto, l’elemento psicologico non può che essere il dolo, nel caso di specie generico, ovvero consistente nella coscienza e volontà di introdursi o trattenersi nel domicilio altrui con la consapevolezza di abusare dei poteri che derivano al pubblico ufficiale dalle proprie funzioni. Ricostruita come sopra la fattispecie, ben si comprende la difficoltà di distinguerla concretamente da quella, autonoma o attenuata che dir si voglia, di cui al comma 2 del medesimo art. 615. Secondo la dottrina più accreditata in tale ipotesi l’abuso si caratterizzerebbe in maniera più specifica, consistendo nella mera inosservanza di non troppo chiare regole formali.⁴ Sicuro elemento di diversificazione desumibile dalla formulazione letterale della norma si individua nella tipologia della condotta, che per la fattispecie di cui al comma 2 è limitata al solo “introdursi”, mentre in quella di cui al comma 1 si concretizza anche nel “trattenersi”: solo ipotizzando, come peraltro taluni fanno, una sorta di applicazione analogica in bonam partem, stante la pena più mite prevista dall’art. 615, c. 2, si finisce per evitare un’iniqua disparita’ di trattamento, consentendo che anche la condotta di “ trattenersi” sia considerata, appunto, elemento costitutivo della fattispecie meno grave. Ad colorandum, si ricordi anche il reato di cui all’art. 615-bis C.P., recante “Interferenze illecite nella vita privata”, introdotto con L. 98/1974, che punisce la condotta di chi si procura

² Nel senso del testo cfr. T.Padovani, Codice Penale, Giuffre’ ed., Milano, 2000, Commento all’art. 615. Contra, Marini, Delitti contro la persona, Torino, 1995, p. 297 ss., citato da Padovani medesimo, il quale sostiene che anche per la sussistenza della fattispecie in esame e’ necessario il dissenso del soggetto passivo del reato. ³ Cass., sez.V, 19 maggio 1993, n. 5088. ⁴ In realta’ il Mancini sottolinea come l’inosservanza debba riguardare formalita’ essenziali, come tali “….costituenti garanzie per la liberta’ individuale”, con cio’ rendendo davvero difficile una concreta distinzione tra le due ipotesi previste nei distinti commi della norma.

indebitamente notizie o immagini – si pensi, quindi, ad eventuale documentazione fotografica – nei medesimi luoghi oggetto di tutela da parte delle norme sopra esaminate. Ragioni di sintesi e di coerenza stretta con l’argomento assegnatomi, inducono a non approfondire ulteriormente la tematica, pure di sicuro interesse, rinviando se non altro alla lettura della norma il completamento del quadro penalistico di riferimento. Tuttavia proprio in relazione all’art. 615-bis si trovano recenti ed interessanti affermazioni dei giudici di legittimità valide anche per l’ambito di attuale interesse. Si legge infatti in Cassazione, sez. V, sentenza n. 35947 del 4 giugno 2001 che la tutela di cui alla norma “…non è estensibile allo stabilimento industriale in cui l’imprenditore si rechi saltuariamente per svolgere le funzioni di direzione e di controllo che gli competono in quanto detto luogo non può essere assimilato ai luoghi di privata dimora di cui all’art. 614 C.P. i quali presuppongono un soggiorno, sia pur breve, ma di una certa durata. Con la conseguenza che ove manchi nel luogo in considerazione un minimo grado di stabilità, tale da far ritenere ragionevolmente apprezzabile l’esplicazione di vita privata che in esso si svolge, si è fuori dall’ambito della tutela accordata dall’art. 615-bis C.P.”.

Curioso che la medesima Cassazione avesse in passato affermato l’esatto contrario proprio in relazione a stabilimenti industriali, anche se appartenenti a società di capitali.⁵ Il problema, quindi, è quello di delineare l’esatta accezione da attribuire al concetto di “privata dimora”, per legittimare un intervento al di fuori delle ipotesi di flagranza. Il concetto non va ricondotto, dunque, al significato civilistico di luogo ove la persona si trova attualmente, ma va desunto dalla elaborazione che dello stesso è stata fatta proprio in sede di analisi e sviluppo giurisprudenziale sul “domicilio” di cui all’art. 614 C.P.

Ai fini dell’applicazione dell’art. 14 della Costituzione, che segna il limite del potere di ispezione locale, è privata dimora “…quello spazio isolato dall’ambiente esterno legittimamente ed attualmente adibito allo svolgimento degli atti della vita privata e dal quale il soggetto o i soggetti titolari, abbiano inteso normalmente escludere la presenza dei terzi” ⁶. Come si vede, accanto a situazioni per le quali la risposta può essere univoca ed immediata, ne esistono altre che finiscono per collocarsi in una zona chiaroscurale di difficile inquadramento dogmatico, in relazione alle quali la riprova delle difficoltà è costituita dalla copiosità di sentenze non sempre a contenuto univoco. E’ sicuramente privata dimora una casa, sia essa appartamento o villa isolata, ma anche roulotte, prefabbricato, tenda da campeggio, camera di albergo, ecc. Rientrano nei casi dubbi il laboratorio artigianale, il circolo privato, non a caso fonte di tante problematiche operative proprio per la polizia locale.

Sono note le oscillazioni giurisprudenziali, delle quali ci occuperemo a parte, in materia di veicoli, salvo gli stessi risultino permanentemente adibiti ad uso abitativo, come nel caso del “clochard”: ad una posizione molto rigorosa della giurisprudenza del passato, ha fatto seguito un orientamento più blando, che tende a disconoscere suddetta qualifica agli autoveicoli⁷. In particolare, ai fini dell’individuazione delle condizioni e dei limiti di ammissibilità delle intercettazioni di comunicazioni tra presenti, si è, a seconda dei casi, fatto rientrare nel concetto di privata dimora il luogo che assolve alla funzione di proteggere la vita privata e che per questo è destinato al riposo, all’alimentazione, alle occupazioni professionali e allo svago, tra le quali

⁵ Cass, sez. V, n. 1005 del 30 ottobre 1968, ove si legge assiomaticamente che “…anche lo stabilimento industriale rientra nel concetto di privata dimora”.

⁶ Così testualmente Barile e Cheli, voce Domicilio - libertà di, in Enc. Dir. XIII, 1964, p. 861 ss. ⁷ In realtà, le pronunce giurisprudenziale hanno la finalità pratica di legittimare l’intercettazione di colloqui tra presenti che si svolgano all’interno di un’autovettura, quando esista il fondato sospetto, da intendersi come prognosi con giudizio ex ante rispetto al provvedimento autorizzatorio, giacché in tal caso l’interesse all’inviolabilità del domicilio trova il limite della tutela di interessi generali, anch’essi costituzionalmente garantiti, ravvisabili nell’esigenza di esercitare l’azione penale che, ex art. 112 Cost., è obbligatoria. Cfr. Cass., sez. V 5 novembre 2004, n. 43426, ove si afferma che l’abitacolo di un’autovettura è sfornito dei requisiti minimi indispensabili per potervi risiedere in modo stabile per un apprezzabile lasso di tempo, nonché di quelli di appartenenza che devono caratterizzare la privata dimora, in quanto non collegato in un rapporto funzionale di accessorietà o di servzio con la stessa. Conformemente, si veda Cass., sez I, 27 gennaio 2005 n. 2613. Contra, si veda invece Cass. sez. II, 10 giugno 1998, n. 1831.

rientrerebbe anche l’autovettura adibita di regola ai trasferimenti da e per il luogo di lavoro e di svago ⁸. D’altro canto, analoghe oscillazioni si riscontrano in materia di esercizi commerciali, esercizi pubblici, opifici industriali, come già detto, per non parlare dei cantieri edilizi, ove salvo si agisca in presenza del fumus di un illecito costituente reato, non si può mai ipotizzare un’ispezione effettuata rispettando i limiti di legge in mancanza del consenso degli aventi diritto. Un’interessante pronuncia attinente l’operatività della polizia locale, concerne l’intervento in esecuzione di atto di un procedimento di esproprio (ma il principio può estendersi alla esecuzione di qualsiasi provvedimento a contenuto similare adottato dalla pubblica amministrazione): affermano infatti i giudici di legittimità che la tutela della inviolabilità del domicilio viene meno quando la proprietà, il possesso o la detenzione del bene costituiscano oggetto di interventi dell’autorità giudiziaria o amministrativa. Pertanto, ogni qualvolta sia venuto a mancare in forza di procedura legittima il titolo che giustifica la proprietà, il possesso o la detenzione, come nel caso dell’occupazione di urgenza finalizzata, appunto, ad un esproprio, non si può nemmeno invocare il diritto alla inviolabilità del domicilio⁹.

Il potere ispettivo nell’ambito dell’accertamento di illeciti amministrativi.

Delineato dunque il limite per così dire “patologico” dell’operato dell’organo di polizia rappresentato dalla possibilità di incorrere nella fattispecie di reato di cui all’art. 615 C.P., occorre ora approfondire quello “fisiologico” dell’ambito legittimo di intervento. La prima disposizione da prendere in esame al riguardo e’ la summa dei possibili atti di accertamento di un illecito amministrativo di cui all’art. 13 della L. 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce, come si suole affermare in maniera sicuramente riduttiva, ma efficace, il codice di rito degli illeciti amministrativi.

Di interesse specifico in questa sede, all’interno dell’elenco dei possibili atti di accertamento, e’ la riconosciuta possibilità di “…procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora”, quale attivita’ finalizzata, appunto, ad accertare violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro. La norma amplia i poteri di accertamento per quei soggetti, come gli appartenenti alla polizia locale, che abbiano anche la qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria¹⁰, ai quali è riconosciuta la facoltà “…quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova”, di procedere a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, “ previa autorizzazione motivata del pretore del luogo ove le perquisizioni stesse dovranno essere effettuate”. Sgombrato subito il campo dall’anacronistico riferimento letterale al “pretore” come giudice competente, da leggere oggi come “tribunale ordinario”, giusta l’avvenuta soppressione ad opera del d.lgs. 51/1998, del relativo ufficio di giudice monocratico, occorre ora comprendere l’esatta portata della disposizione in esame. ¹¹ In poche parole, si tratta di comprendere l’esatta estensione del potere ispettivo generale e di quello più ampio – ammesso che tale maggiore ampiezza sussista – riconosciuto alla polizia giudiziaria. L’ispezione, come regola generale è dunque consentita purchè non abbia ad oggetto luoghi che costituiscono “privata dimora”, in quanto in tale caso prevale la tutela della stessa.

⁸ Non a caso, le ispezioni su veicoli vengono legittimate sulla base della norma speciale “scriminante” di cui all’art. 192 del C.d.S. , che consente, appunto, di procedervi “… al fine di verificare l’osservanza delle norme relative alle caratteristiche e all’equipaggiamento del veicolo stesso”. 

⁹ Cfr. Cass,sez V, 11 giugno 1999, n. 2257. ¹⁰ In ordine ai limiti e all’estensione delle qualifiche di P.G. della Polizia Locale si rinvia ancora ad A.Manzione, op. cit. supra, in particolare p. 1-6. ¹¹ Ai sensi del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, citato nel testo, l’ufficio del pretore e’ stato soppresso con decorrenza 2 giugno 1999, fatta salva l’attivita’ necessaria all’epoca per l’esaurimento degli affari pendenti. Le relative competenze sono passate al Tribunale, anche laddove si tratti, come nel caso di specie, di richieste che per rapporto funzionale si tenderebbero a rivolgere alla Procura della Repubblica, fuori dei casi in cui sia la stessa legge a disporre diversamente.

L’attenzione, quindi, si deve spostare, come anticipato nel paragrafo precedente, sull’esatta accezione da attribuire al termine, sia attingendo al diritto positivo, civile o penale, sia esaminando le posizioni giurisprudenziali e dottrinarie più acclarate in merito. L’analisi dei lavori preparatori della L.689/1981 non reca traccia di ipotizzate limitazioni ai poteri ispettivi degli organi di vigilanza. In sede di redazione del testo definitivo della norma, invece, con il preciso intento di non incorrere in censure d’incostituzionalità ex art. 14 della Costituzione, che tutela, appunto, l’inviolabilità’del domicilio, si ritrovano le limitazioni sopra menzionate. 

Il concetto di “ privata dimora” non si identifica con l’omonimo termine utilizzato dall’art. 43, c.2, C.C., che ne parla per esplicitare la nozione di “residenza”, quindi in un’accezione decisamente restrittiva rispetto a quella cui si fa riferimento per delineare l’ambito della tutela penale.¹² Viceversa, esso richiama letteralmente l’espressione utilizzata dal legislatore penale nel gia’ menzionato art. 614, laddove punisce la condotta di chi, contro la volonta’ dell’avente diritto ovvero clandestinamente o con inganno, si introduce “nell’abitazione altrui, o in altro luogo di privata dimora, o nelle appartenenze di essi”. Nell’individuare l’esatto oggetto giuridico della tutela accordata dalla norma, la dottrina parla genericamente della liberta’ del privato, id est del suo interesse alla tranquillita’ e sicurezza nei luoghi in cui esplica attivita’ privata lato sensu intesa, afferente cioe’ sia alla sua vita intima (riposo, alimentazione, pratiche igieniche), sia a quella lavorativa, di studio, di svago, di commercio, ecc. La nozione di domicilio oggetto della tutela di cui all’art. 614 C.P., dunque, in ragione dell’ampiezza e poliedricità del relativo concetto, si estende, oltre che alle abitazioni, ad altri luoghi, dove il soggetto non abita, ma esplica in qualche modo attività permanenti, espressioni della propria vita personale o lavorativa. Non coincide quindi neppure con la sede principale degli interessi ed affari di una persona, come richiesto dall’ art. 43 C.C.

E’ indifferente, ovviamente, la specie, la forma, l’ampiezza, la struttura dell’abitazione, nell’accezione ampia sopra delineata, purche’ sia evidente, ai fini della sussistenza dell’indebita interferenza del terzo, la volontà di escludere i terzi dalla sua fruizione. Vi rientrano quindi sia le grotte adibite ad uso domestico, sia i veicoli utilizzati da famiglie nomadi, sia le baracche e strutture precarie con analoga finalità. Anche a tutela di un’abitazione saltuaria, purchè attuale, può sussistere l’ipotesi di reato in esame. Ed in tale ottica e’ stata via via considerata “privata dimora” la casa colonica o “casale” su fondo coltivato, pur se utilizzata dal possessore per uso domestico saltuariamente, in relazione alla cura di animali o alla coltivazione stagionale del fondo¹³; il luogo ove il soggetto esplica la propria attivita’ commerciale, come il ristorante ¹⁴; lo stabilimento industriale, come già detto, perchè luogo ove l’imprenditore esercita la sua attività lavorativa e dal quale pertanto ha il diritto di escludere le persone a lui non accette¹⁵; un box in costruzione su terreno recintato ¹⁶; lo studio di un libero professionista che pure eserciti compiti che si inseriscono in un’attività procedimentale di rilevanza pubblicistica¹⁷; il pianerottolo condominiale cosi’ come l’androne di accesso all’edificio ( le “appartenenze” al luogo di privata dimora) ¹⁸ e così via . Interessante – e preoccupante - e’ proprio la casisistica in materia di pubblici esercizi, tra i quali in particolare quelli di somministrazione di alimenti e bevande: si legge infatti nelle motivazioni di alcune pronunce dei giudici di legittimità che resta luogo di privata dimora anche quello adibito all’esercizio di un’attività destinata ad un’utenza indiscriminata, in quanto il titolare mantiene

¹² “La residenza e’ nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale”. Cosi’ testualmente il comma 2 dell’art. 43 C.C. La residenza, dunque, a fini civilistici, si identifica con il luogo dove abitualmente e volontariamente il soggetto permanga e non viene meno in caso di sua assenza per motivi contingenti, quali le vacanze, il lavoro, ecc., purche’ esso resti centro delle sue relazioni familiari e sociali. ¹³ Cass., sez V, 14 gennaio 1985, n. 410. ¹⁴ Cfr. Cass. , sez. II, 09 febbraio 1985, n. 1353 nonche’ Cass. , sez. , V, 07 dicembre 1983, n. 10531, Cass. , sez. V, 10 novembre 1994, n. 11277. ¹⁵ Cass., sez. V, 18 novembre 1985, n.10745. ¹⁶ Cass., sez. V 23 gnaio 1990, n. 794. ¹⁷ Cass. , sez. V 05 febbraio 1997, n. 879. ¹⁸ Cass., sez. V, 03 dicembre 1998, n. 12758.

inalterato il proprio diritto di svolgere liberamente e legittimamente senza turbamenti da parte di terzi suddetta attività, esercitando il proprio Jus excludendi per vietare l’introduzione o la permanenza nel luogo stesso di persone non gradite. In realtà vanno ricordate le importanti – e divergenti- pronunce della Suprema Corte che, ancorché in relazione ad altra tipologia di luoghi (lo spogliatoio di avvocati all’interno del Palazzo di Giustizia, n.d.r.) e con altra finalità ( la valutazione della sussistenza dell’ ipotesi di furto aggravato di cui all’art.624-bis ) in forza delle quali il furto in abitazione, “allineato dal legislatore alla autonoma figura della violazione di domicilio di cui all’art-.614 C.P.”, comprende “qualsiasi luogo, non pubblico, in cui una persona si trattenga, in modo permanente oppure transitorio e contingente”.¹⁹ E ancora, in relazione al bagno all’interno di un locale pubblico, in senso diametralmente opposto: “…il luogo in questione, caratterizzato da una frequenza assolutamente temporanea degli avventori e condizionata unicamente alla soddisfazione di un bisogno personale, non puo’ essere assimilato ai luoghi di privata dimora di cui all’art. 614 C.P., che presuppongono una relazione con un minimo grado di stabilita’ con le persone che li frequentano”.²⁰ Persino le Sezioni Unite hanno avuto modo di pronunciarsi sulla materia, sempre in relazione alla ammissibilita’ o meno di certi mezzi di ricerca della prova, nel caso di specie videoregistrazioni. Si legge quindi nella sentenza n. 26795 del 28 marzo 2006 come i cosiddetti privè di un locale notturno, come pure i bagni pubblici, “non possono essere considerati domicilio, neppure nel tempo in cui sono occupati da persone, in quanto il concetto di domicilio individua un particolare rapporto con il luogo in cui si svolge la vita privata, in modo da sottrarre la persona da ingerenze esterne, indipendentemente dalla sua presenza”. In materia di pubblici esercizi, ove si parli di jus excludendi, occorre avere a mente anche la disposizione contenuta nell’art. 187 del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S., che si ritiene ancora applicabile anche a quella particolare species di pubblici esercizi che sono quelli di somministrazione di alimenti e bevande, ove il relativo titolo di legittimazione venga ricondotto al concetto di “autorizzazione di polizia”: e’ obbligatoria l’effettuazione delle prestazioni proprie del singolo esercizio a favore di “chiunque le domandi e ne corrisponda il prezzo”, purche’ non sussista un legittimo motivo di diniego, primo fra tutti l’età o lo stato di infermita’ di mente o di ubriachezza del richiedente ²¹. Tutto si gioca, dunque, sul concetto di “legittimo motivo” che consente di estromettere dal pubblico esercizio l’avventore non gradito, pena la querela per violazione di domicilio, a quel punto sicuramente sussistente²². Ovviamente, una cosa è estromettere dal locale un avventore, altra è negare potere ispettivo ad un organo di polizia. Tuttavia i principi elaborati dalla giurisprudenza, non essendo specifici in relazione alle attivita’ di controllo, non possono che indurre ad un approccio cauto alla relativa tematica, come ribadiremo piu’ volte nel prosieguo della presente trattazione. Per completezza espositiva, si ricordi come la violazione dell’art. 187 sopra citato sia riconducibile all’art. 221- bis, c.1, T.U.L.P.S., che, in forza dell’espresso richiamo contenuto nell’art. 17-ter, c.1,

¹⁹ Cass., sez. IV, n.20002 del 2008, ove in relazione ad un ufficio pubblico se ne ammette l’assimilazione a luogo di privata dimora solo in relazione alla natura dell’attività che in esso si esplichi, non in relazione all’ammissione o meno del pubblico al suo interno. Nel caso di specie, pertanto, i giudici hanno escluso che il locale-spogliatoio si potesse qualificare come “pubblico”, ammettendone al contrario la natura di “privata dimora”. ²⁰ Cass., sez.VI, n. 6962 del 10 gennaio 2003, avente ad oggetto la legittimità di intercettazioni di conversazioni o comunicazioni tra presenti ai sensi dell’art. 266, comma 2, C.P.P. Da notare come la valutazione venga fatta dalla parte, per cosi’ dire, del cliente-utente, il che potrebbe portare a conclusioni diametralmente opposte per il gestore che in quel luogo svolge la sua attività lavorativa. ²¹ L’art. 187 reg. es. T.U.L.P.S. si apre, infatti, con una clausola di rinvio ai divieti di somministrazione di alcolici rispettivamente ai minori di anni 16, a persona che appaia affetta da infermita’ di mente, o che si trovi in manifeste condizioni di deficienza psichica a causa di un’altra infermita’ (art. 689 C.P.), ovvero a persona in stato di manifesta ubriachezza ( art. 691 C.P.). ²² Secondo la Cassazione, infatti, in presenza di un legittimo motivo, proprio in forza della previsione contenuta nell’art. 187 sopra citato, l’esercente puo’ estromettere dal proprio esercizio qualunque persona, potendo lo stesso, nel caso di specie una trattoria, ben configurare un “luogo di privata dimora” ( cfr. Cass., sez. I, 16 ottobre 1979, n. 8458).

del medesimo Testo Unico, comporta anche l’applicazione della misura cautelare della sospensione dell’attivita’ per il tempo occorrente ad uniformarsi alle prescrizioni. ²³ Sempre per completezza, si ricordi come questa sorta di recepimento sul piano del diritto pubblico con tanto di risvolto sanzionatorio del principio civilistico, in forza del quale l’offerta al pubblico deve essere onorata, caratterizzi, anche all’interno delle attività soggette ad autorizzazione di polizia i soli pubblici esercizi: l’art. 187, infatti, piu’ volte citato, e’ inserito nell’apposito paragrafo che all’interno delle disposizioni regolamentari contenute nel Titolo I si applica esclusivamente a tale tipologia di attivita’ (artt. 152-196, peraltro abrogato). Non esiste analoga disposizione, ad esempio, per le attivita’ di trattenimento e svago autorizzabili ex artt. 68 o 69 T.U.L.P.S., fermo restando, quindi, che per le analoghe considerazioni sopra sviluppate, i luoghi che ospitano tali attivita’ potrebbero essere parificati a “luoghi di privata dimora”, con ancor piu’ ampio margine di discrezionalita’ da parte dell’avente diritto nell’esercizio del proprio jus excludendi che, come la prassi e i costumi di certe zone ben testimoniano, si puo’ spingere fino alla selezione della clientela in relazione alla tipologia dell’abito indossato.²⁴ Nell’ambito delle attivita’ commerciali in genere, fu invece salutata come grande novita’ l’introduzione nel corpo del d.lgs. 114/1998 della disposizione di cui all’art. 3, non a caso inserita tra i principi generali della nuova normativa. La disposizione, rubricata “Obbligo di vendita”, richiama espressamente proprio l’art. 1336 C.C., inerente la cosiddetta “ offerta al pubblico”, come modalita’ di proposta contrattuale revocabile solo nella stessa forma o in forma equipollente all’offerta stessa. La mancanza di riferimento sanzionatorio per l’inottemperanza al precetto de quo, ne ha comportato una lettura in chiave di mera conferma di un principio generale – quello, cioe’, contenuto nel citato art. 1336 C.C. - in teoria azionabile giudizialmente, di fatto gia’ applicabile per l’astratta rispondenza dell’offerta di merci o servizi allo schema contrattuale dell’offerta al pubblico. Di particolare interesse per l’attività della Polizia Locale è la tematica dell’ispezione, amministrativa o meno, su veicolo, in relazione alla quale si registrano le maggiori oscillazioni giurisprudenziali circa l’esatto inquadramento dello stesso. La disamina delle massime rinvenute dimostra come spesso il medesimo concetto finisca per subire letture divergenti in ragione della diversa angolazione/finalità dalla quale lo si approccia: se infatti fino ad epoca recente l’abitacolo del veicolo veniva considerato in maniera pressoche’ unanime “luogo di privata dimora”, nel tempo, per esigenze processualpenalistiche piu’ che di diritto sostanziale (si pensi alla disciplina, mutevole in ragione del luogo di effettuazione, delle intercettazioni ambientali), si e’ addivenuti alla posizione diametralmente opposta. Si legge, infatti, in Cassazione, sez. VI, sentenza n. 4125 del 2007 come “…l’abitacolo di un’autovettura, in quanto spazio destinato naturalmente al trasporto delle persone o al trasferimento di oggetti da un luogo a un altro e in quanto sfornito dei conforti minimi necessari per potervi soggiornare per un apprezzabile lasso di tempo, non puo’ essere considerato luogo di privata dimora, secondo la definizione dell’art. 614 C.P., giacchè nell’autovettura non si compiono, di norma, atti caratteristici della vita domestica”. Il criterio è quello della oggettività del luogo, piuttosto che dell’attività che in esso eventualmente si svolge. 

²³ L’applicabilita’ della misura cautelare di cui nel testo e’ ampiamente discussa in dottrina per la difficolta’ di stabilire l’esatta accezione dell’espressione “violazione delle prescrizioni”, non essendo chiaro se la stessa vada intesa in senso ampio di violazione di qualsivoglia disposizione ordinamentale, ovvero in maniera piu’ ristretta, come violazione delle prescrizioni espressamente inserite nel titolo di legittimazione ex art. 9 T.U.L.P.S. Chi scrive ha avuto modo di precisare in piu’ occasioni la propria adesione a tale ultima chiave di lettura, ritenuta maggiormente conforme anche al disposto del successivo art. 17-quater, inerente la vera e propria sanzione accessoria della sospensione dell’attivita’, ove si citano disgiuntamente “le prescrizioni imposte dalla legge” e quelle “impartite dall’Autorita’ nell’esercizio di attivita’ soggette ad autorizzazione”. Ad onor del vero, tuttavia, e’ chiaro che secondo tale ricostruzione ermeneutica le violazioni riconducibili all’art. 221-bis, non consistendo mai in carenza di titolo di legittimazione, ma in violazione, appunto, di singole norme disciplinanti specifiche attivita’, non darebbero neppure mai luogo al procedimento ex art. 17-ter e il relativo richiamo normativo risulterebbe del tutto pleonastico.²⁴ Si pensi, per fare un esempio tratto da realta’ operativa nota alla scrivente, all’usanza , tipica dei locali notturni della Versilia, di ammettere la clientela appunto solo se in giacca e cravatta o comunque con abbigliamento ritenuto consono.

Per tornare alla disciplina contenuta nell’art. 13 della L. 689/1981, abbiamo detto come la qualifica di P.G. degli agenti operanti, venga presa in considerazione in maniera esplicita, laddove si parla del potere di perquisire determinati siti, oltre che di ispezionarli. La norma, prevede tale eventualità quale extrema ratio (“…quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova…”), ma pur sempre “in luoghi diversi dalla privata dimora”. Come si vede, la differenza sta nella tipologia dell’atto di accertamento – ispezione, nel primo caso, perquisizione, nel secondo, ovvero quando ad agire e’ soggetto con qualifica di P.G. – non nell’oggetto dell’atto di accertamento medesimo, che va incontro ai medesimi limiti nell’uno come nell’altro caso. Vedremo meglio nel paragrafo dedicato agli omonimi atti di polizia giudiziaria in cosa consista la differenza tra ispezioni e perquisizioni. Per il momento, basti qui ricordare la minor incisivita’delle prime rispetto alle seconde, come da etimologia delle corrispondenti denominazioni: una cosa, infatti, e’ guardare (inspicere), altra e’ cercare guardando (prospicere). La previsione normativa di un potere di perquisizione amministrativa alla sola polizia giudiziaria, si giustifica quale indicazione di diritto positivo finalizzata a riconoscere potere di accertamento a tutti i soggetti con relativa qualifica nell’ambito dei meri illeciti amministrativi, piuttosto che quale ampliamento dei relativi poteri di accertamento stessi. Recita infatti la Relazione Ministeriale al primo disegno di legge, poi sfociato nella 689/1981, illuminante sul punto: “L’art. 7 (ora l’art. 13, n.d.r.) intende colmare la lacuna ( ovvero la lacunosita’ della disciplina previgente in ordine all’accertamento degli illeciti amministrativi, anche conseguenti a depenalizzazione), disciplinando in modo organico i poteri e gli atti di accertamento degli organi ai quali la vigente normativa attribuisce il controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione e’ prevista la sanzione amministrativa pecuniaria. Si tratta di organi che, avendo gia’ attualmente il compito di accertare i reati del settore alla cui vigilanza sono destinati, hanno la qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria… Poiche’, pero’, nessuno dei poteri di polizia giudiziaria puo’ di per se’ estendersi all’accertamento degli illeciti amministrativi, occorre precisare - per rendere concretamente possibile l’opera di accertamento – quali di questi poteri spettano in relazione ai detti illeciti, naturalmente sempre nell’ambito dei settori dei singoli organi”.²⁵ Il legislatore, insomma, si e’ preoccupato di tutti quei casi in cui la norma di settore attributiva della relativa competenza non ha espressamente previsto anche i poteri dei soggetti interessati in ambito amministrativo, oltre che penale, ed ha introdotto un principio generale in tal senso che estende a tutti quel potere di accertamento, paradossalmente altrimenti menomato proprio per i cosiddetti organi di polizia a competenza generale. La facolta’ di effettuare perquisizioni incontra comunque il limite della “ privata dimora”, oltre agli altri espressamente individuati dalla norma, in particolare la necessità della preventiva autorizzazione del giudice. Come si vede, il legislatore del 1981 ha avuto piu’ a cuore la preoccupazione di estendere troppo i poteri di accertamento, andando oltre i casi consentiti dalla tutela costituzionale della inviolabilita’ del domicilio, che quella di garantire la effettività dei controlli di polizia amministrativa.²⁶ Da notare come il giudice da interpellare sia, come gia’ detto, il tribunale, non la Procura della Repubblica, con la quale si è viceversa abituati a confrontarsi nell’ambito delle attività di accertamento. Si potrebbe dunque trattare di un soggetto addirittura diverso da quello preposto a decidere l’eventuale contenzioso conseguente all’instaurazione del procedimento sanzionatorio amministrativo, individuato nel medesimo tribunale o nel giudice di pace, secondo i criteri di ripartizione delle competenze di cui all’art. 22-bis della medesima L.689/1981, ovvero preposto a decidere della medesima sanzione amministrativa, ove sussista

²⁵ La relazione lascia intendere una sorta di legame privilegiato tra specifiche competenze di P.G. e conseguenti illeciti amministrativi da accertare, come espressamente dimostrato da un altro passaggio della stessa, ove si legge “…nei limiti del servizio a cui sono destinati e secondo le attribuzioni ad essi conferite dalle leggi e dai regolamenti”, passaggio mutuato testualmente dall’allora vigente art. 221 C.P.P., oggi recepito nell’art. 57 del medesimo codice di rito penale.²⁶Anche la preoccupazione di salvaguardare l’inviolabilita’ del domicilio, emerge a tutto tondo dalla disamina dei lavori parlamentari dato che ad un certo punto scompare in toto il potere di perquisizione, successivamente reinserito ad opera della Commissione Giustizia della Camera, nell’ultimissima fase della elaborazione del provvedimento.

connessione con ipotesi di reato deferita alla sua cognizione. ( art. 24 L.689/1981). E’ chiaro, dunque, che neppure interpellando il magistrato sara’ possibile introdursi in luogo di privata dimora, per accertare un illecito amministrativo anche in presenza per mutuare terminologia processualpenalistica di indizi gravi, precisi e concordanti che al suo interno si svolgano attivita’ abusive. Nella comparazione di interessi, tra la prevenzione e repressione di attivita’ costituenti, appunto, illecito amministrativo, e la tutela dei luoghi privati ove le stesse vengono effettuate, il legislatore non ha potuto che privilegiare quest’ultima, nel pieno rispetto delle norme costituzionali vigenti in materia. Per sola completezza di trattazione, si ricordi infine il richiamo contenuto nel comma 4 dell’art. 13 della L.689/1981 agli artt. 333 e 334, c. 1 e 2, dell’allora vigente C.P.P., quali disposizioni da avere a mente per individuare le concrete modalità di effettuazione delle perquisizioni: il richiamo va attualizzato alle corrispondenti norme del codice di rito penale vigente del 1988, id est agli artt. 250 e 251, inerenti le perquisizioni locali e domiciliari disposte dal P.M.²⁷

Il rinvio agli “specifici poteri” previsti dalle leggi vigenti.

Un discorso a parte merita il potere ispettivo riconosciuto da singole leggi speciali, che di fatto legittimano il relativo atto di accertamento anche in luoghi riconducibili al concetto di “privata dimora”. In pratica, l’accennato bilanciamento di interessi sperequato a vantaggio della inviolabilita’ del domicilio, finisce per subire un ribaltamento in singole ipotesi oggetto di disciplina di legge speciale. Semplificando al massimo per evidenti ragioni di sintesi, e’ come se il pubblico ufficiale che effettua l’ispezione e conseguentemente si introduce in uno dei luoghi di cui sopra, pur avendo tenuto una condotta astrattamente riconducibile se non altro all’art. 614 C.P., non viene punito per l’operativita’ della scriminante dell’adempimento del dovere impostogli da una norma.²⁸ L’ultimo comma dell’art. 13 della L.689/1981, con clausola di rinvio, fa infatti salvo “l’esercizio degli specifici poteri di accertamento previsti dalle leggi vigenti”. L’organo accertatore, quindi, deve di volta in volta individuare la norma speciale che gli consente – rectius, gli impone, nell’ambito dei propri compiti di vigilanza - di accedere al luogo che intende ispezionare anche solo per accertare un illecito amministrativo.

a) Normativa in materia ambientale. Il d.lgs. 152/06, recante “Norme in materia ambientale”, meglio noto come “Testo Unico sull’Ambiente” (T.U.A.), recependo in toto quanto gia’ previsto nel d.lgs. 22/97, all’art. 197, rubricato “ Competenze delle Province”, prevede espressamente che gli addetti al controllo possano effettuare ispezioni , oltre a verifiche e prelievi di campioni, all’interno di stabilimenti, impianti o imprese che producono o che svolgono attivita’ di gestione di rifiuti. E’’ ovvio che il problema dell’accesso a tali luoghi si pone solo sposando l’interpretazione, come già detto tutt’altro che univoca, che si tratti di luoghi qualificabili come “privata dimora”, in quanto diversamente opinando il limite di cui all’art. 13 della L. 689/81 neppure si pone.

La criticita’ della norma, gia’ segnalata a proposito della formulazione letterale del previgente art. 20 del cosiddetto decreto Ronchi, sta nell’aver inserito il riconoscimento del potere ispettivo all’interno di una disposizione inerente, come si evince dalla stessa rubrica, le competenze delle Province. Il riferimento alla Provincia come Ente cui si tende a riconoscere in via per cosi’ dire fisiologica il compito dei controlli in materia ambientale, si inserisce in un filone normativo che parte dalla L.142/1990 di riforma delle autonomie locali, trova consacrazione in altre disposizioni di settore –si pensi, a mero titolo di esempio, all’art. 5 della L.447/1995, legge-quadro sull’inquinamento acustico– e culmina con la previsione, contenuta nel medesimo T.U.A., di una competenza pressoche’ generalizza sulla materia dei rifiuti comprensiva dell’incameramento degli

²⁷ L’art. 352, c.3, C.p.p., nel disciplinare le perquisizioni di iniziativa della P.G. prevede la possibilita’ di eseguirle fuori dei limiti temporali dell’art. 251 “quando il ritardo potrebbe pregiudicarne l’esito” . ²⁸ Art. 51 C.P., in forza del quale non e’ punibile chi commette il reato nel “l’adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica”.

introiti delle sanzioni amministrative.²⁹ Ora, mentre nessuno nega la possibilità di controlli in materia ambientale anche agli altri organi di polizia, municipale compresa, in forza dei principi generali dell’ordinamento, in particolare, per quanto attiene all’accertamento degli illeciti amministrativi, proprio l’art. 13 della L.689/1981, non altrettanto agevole e’ il riconoscimento di un generalizzato potere ispettivo. ³⁰ Di fronte, infatti, all’apparente monopolio della Provincia in materia di controllo ambientale, tornano di attualita’ le affermazioni dei giudici di legittimita’ che, facendo riferimento all’accertamento dei reati, da tempo hanno affermato che “…l’art.55 C.P.P. consente di ritenere che i reati in materia ambientale sono di competenza di tutta la polizia giudiziaria, senza distinzione di competenze selettive o esclusive per settori, anche se in punto di fatto esistono delle specializzazioni…”³¹

Solo ignorando la formulazione letterale della norma e la sua collocazione sistematica nella parte del T.U.A. concernente proprio la ripartizione delle competenze fra i vari enti territoriali interessati, piuttosto che in una disposizione a carattere generale, si puo’ estendere la portata, apparentemente circoscritta, di quell’espressione “addetti al controllo” che costituisce l’incipit della disciplina degli atti di accertamento possibili a tutti gli organi di polizia. E certamente, ora come allora non depone a vantaggio di tale interpretazione estensiva il successivo comma 4 dell’art. 197 medesimo, che cita nominativamente il personale appartenente al Comando Carabinieri Tutela Ambientale (C.C.T.A.), gia’ Nucleo Operativo Ecologico (N.O.E.), quale autorizzato ad effettuare le ispezioni e le verifiche necessarie all’espletamento delle funzioni di cui alla L.349/1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente. Pertanto, a fronte di un atteggiamento ostativo e di diniego all’accesso da parte del titolare dell’opificio che si intende ispezionare, e’ consigliabile in via cautelare, piuttosto che di inquadramento dogmatico, un approccio “autolimitato”, che, partendo dall’accettazione che si tratti di luogo di privata dimora, ritenga impossibile l’accesso per accertare un mero illecito amministrativo. 

Per correttezza ricostruttiva, occorre ricordare come invece autorevolissima dottrina di settore, dando per assodato l’assunto inverso, ritenga sempre possibile un ingresso coattivo e forzato da parte dell’organo di vigilanza. In caso di controllo preventivo ed amministrativo, cio’ avverrebbe in forza del diritto di suddetto organo di vigilanza di richiedere ed ottenere il libero e immediato accesso all’interno delle aree citate, previo il solo atto di qualificazione professionale, mediante esibizione dei documenti di rito. In caso di diniego, l’accesso dovrebbe avvenire coattivamente passando dalla intimazione –diffida, secondo l’autore in questione- alla ipotizzazione di fattispecie di reato specifiche connesse alla resistenza attiva o passiva.³² L’affermazione, cosi’ come e’ formulata, pare un tantino apodittica e comunque rischia purtroppo di esporre gli operatori a difficolta’ pratiche di non agevole aggiramento.

²⁹ L’art. 262 del d.lgs. 152/06, infatti, individua nella Provincia l’Ente competente in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, con l’unica eccezione della violazione dell’art. 261, c.3, inerente la materia degli imballaggi smaltiti in discarica, per la quale e’ fatta salva la competenza del Comune. Il successivo art. 263, precisa poi che anche i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie sono devoluti alla Provincia, con l’unica eccezione, decisamente minimale, sopra gia’ ricordata. ³⁰ Per una disamina delle criticita’ che scaturiscono dalla formulazione letterale dell’allora vigente art. 20 del decreto Ronchi – criticita’, come riportato nel testo, ancora attuale, per la riproposizione testuale del dettato normativo dell’epoca nel T.U.A.- ci sia consentito rinviare a A.Manzione – F.Ferroni, Manuale tecnico-operativo sulla nuova disciplina dei rifiuti, Sal Editore, Viareggio (LU), 1998, in particolare p. 109 ss. ³¹ Trattasi della motivazione della celeberrima sentenza Dalmazzo, pietra miliare nella disciplina ambientale, n. 1872 del 27 settembre 1991 della sezione III, avente ad oggetto la legittimita’ di prelievi di campione di refluo da parte di soggetti diversi dagli allora LIP, legittimati apparentemente in via esclusiva dalla normativa dell’epoca. Alla pronuncia, che aveva un precedente contrario in Cass., sez. III, 24 giugno 1988, n. 1394, ha fatto seguito un orientamento consolidato in giurisprudenza. ³² Cfr. in tal senso M.Santoloci, Rifiuti acqua e altri inquinamenti, IV edizione, Laurus Robuffo ed. Roma, 2005, in particolare p. 86 ss. Per correttezza si ricorda che anche la scrivente non condivide, a livello teorico, la riconduzione dell’opificio nell’ambito dei luoghi di privata dimora. Tuttavia, sotto il profilo operativo e non conoscendo l’opinione delle singole Procure in merito, ritiene tuzioristico optare per l’interpretazione estensiva, piu’ cautelante per l’organo di vigilanza.

Anche in materia di controlli sul rispetto della normativa sull’inquinamento idrico esiste analoga norma speciale, peraltro oggetto di recente modifica ad opera del d.lgs. 4/2008: trattasi dell’art. 101, c.4, che regolamenta quella che tecnicamente viene definita “verifica aziendale”, ovviamente comprensiva del potere ispettivo per accertare le condizioni che danno luogo alla formazione degli scarichi. Trattasi di un’attivita’ amministrativa e preventiva, sicuramente preliminare all’accertamento di un eventuale reato, anche se l’organo di polizia si stesse gia’ muovendo in presenza del fumus dello stesso. La disposizione parla genericamente di “autorita’ competente per il controllo”, in un ambito di disciplina dei criteri generali degli scarichi e pertanto puo’ essere legittimamente intesa in senso ampio ed omnicomprensivo di tutti i soggetti con poteri di vigilanza, amministrativa o penale.

b) Normativa edilizia. La materia dell’edilizia è oggi disciplinata, almeno a livello nazionale, dal d.P.R.. 380/2001 che, come è noto, a differenza della sopracitata normativa ambientale, non contempla disposizioni “scriminanti” che legittimino l’accesso all’area di cantiere o, ancor peggio, all’abitazione all’interno della quale si presuppone realizzato o in corso di realizzazione l’illecito. Ovviamente anche in questo caso presupposto di partenza del ragionamento e’ che il cantiere medesimo possa essere ricondotto al concetto di luogo di privata dimora. Resta altresì inteso, come vedremo nel prosieguo, che il potere di accesso sussiste pienamente ove si tratti di accertare ipotesi di reato flagrante, non ipotesi di realizzazione di interventi in assenza o difformità da D.I.A., costituenti illecito amministrativo. Innanzitutto occorre dunque esaminare la nozione di “cantiere” desumibile dalla legge, che non autorizza distinzioni in relazione a dimensioni e collocazione dello stesso.³³ Se si parifica il cantiere, in quanto luogo dove si svolge una certa attività lavorativa ad un luogo di privata dimora, non è di aiuto per superare l’eventuale diniego all’accesso la disposizione di carattere generale di cui all’art. 27 del d.P.R. 380/2001 laddove si attribuisce al Comune, in persona dei suoi dirigenti o responsabili del servizio la funzione di vigilanza, in quanto non specifica quali siano gli atti di accertamento utilizzabili allo scopo. Malgrado le indicazioni dottrinarie di senso diametralmente opposto, sicuramente condivisibili, anche in questo ambito, in assenza di giurisprudenza univoca , si ritiene di dover optare per la tesi più estensiva del concetto di privata dimora, conseguentemente più restrittiva in ordine all’estensione dei poteri di accesso dell’organo di vigilanza.³⁴ A maggior ragione tale linea ermeneutica deve prevalere ove il cantiere abbia ad oggetto esclusivamente opere all’interno di edifici già esistenti, anche se temporaneamente non abitati proprio in ragione degli interventi in corso. Da notare, anche se ragioni di sintesi e di sedes materiae non consentono di approfondire oltre l’interessantissima tematica, come esista un dibattito sull’ applicabilità o meno della L. 689/1981 alla materia edilizia, essendo controversa la natura sanzionatoria ad esempio di quei provvedimenti meramente ripristinatori quali la demolizione.³⁵

³³ L’art.27, c. 4, T.U. sull’edilizia, nel disciplinare i compiti di controllo della Polizia Giudiziaria fa riferimento ai luoghi in cui vengono realizzate le opere. L’art. 2 del d.Lgs. 494/96, cosiddetta “direttiva cantieri”, li definisce come “qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di genio civile il cui elenco è riportato all’allegato I”. E l’allegato prevede lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione e risanamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura, in cemento armato, in metallo, in legno o in altri materiali, comprese le linee elettriche e gli impianti elettrici, le opere stradali, ferroviarie, idrauliche, idroelettriche, di bonifica, sistemazione forestale e di sterro, gli scavi, il montaggio e lo smontaggio di elementi prefabbricati, la ristrutturazione o equipaggiamento, la trasformazione, il rinnovamento, la riparazione, lo smantellamento, il consolidamento, il ripristino e il montaggio e smontaggio di impianti.³⁴ Cfr. sull’argomento S. Maini, Manuale operativo di polizia edilizia, Maggioli ed., Santarcangelo di Romagna (RN), 2003, in particolare p. 323 ss., il quale tuttavia, pur lasciando intendere la non condivisione di una nozione di privata dimora che ricomprenda anche il cantiere edilizio, finisce per suggerire, esattamente come la scrivente, di evitare forzature rivolgendosi sempre alla Procura della Repubblica di riferimento a fronte di un diniego all’accesso.³⁵ Si pensi alla sanzione per l’esecuzione di opere in assenza o difformità da D.I.A. di cui all’art. 37 del T.U., che consiste in una somma pari al doppio dell’aumento di valore venale dell’immobile, comunque non inferiore ad €

Si tratta, ad esempio, della violazione dell’art. 24, c.2, in materia di abitabilità o della violazione dell’art 37 , c. 5 in materia di D.I.A. presentata ad opera già in corso di realizzazione. Si ricordi che secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato ( sez.V, n.3184/2000) viene affermata, piuttosto genericamente, l’applicabilità anche agli illeciti in materia urbanistico-edilizia puniti con sanzione amministrativa pecuniaria, dei principi di cui alla L.689/81 (nello specifico, dell’art. 28, inerente il termine quinquennale di prescrizione). ³⁶ Pur in assenza di indicazioni sulle singole norme che troverebbero applicazione, nessuno dubita che vi rientri l’art.13, concernente le modalità di accertamento. 

Un altro settore di sicuro interesse per la polizia locale, è quello dei controlli genericamente ascrivibili al concetto di polizia amministrativa, id est ai controlli sulle attività assoggettate a quel particolare tipo di autorizzazioni amministrative un tempo denominate “ di polizia”, caratterizzate dall’applicabilità delle disposizioni generali del T.U.L.P.S., in primo luogo quelle di cui agli artt. 8 e seguenti. Suddetto Testo Unico, infatti, prevede espressamente all’art. 16 che “ Gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza hanno facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all’esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia”. L’art. 20 del d.P.R. 616/1977 a sua volta , nel dare attuazione al primo decentramento amministrativo trasferendo determinate funzioni dallo Stato agli Enti locali, stabilisce che “rimane ferma” –come a dire che si conferma il potere ispettivo previsto dal T.U.L.P.S. anche dopo l’attribuzione delle relative competenze a soggetto territorialmente diverso- la facoltà di ufficiali ed agenti di P.S. di accedere nei locali destinati all’esercizio di attività, come già detto soggette ad autorizzazione di polizia. Trattasi di chiara norma speciale nell’accezione che riteniamo di aver ben chiarito sopra ma che proprio per il suo ancorarsi ad un concetto ampiamente discusso quale quello di “autorizzazione di polizia” è divenuta di sempre maggiore attualità dopo la modifica del titolo V della Costituzione e l’attribuzione in via esclusiva e residuale della competenza legislativa alle Regioni in materia commerciale, ricomprendendo nella stessa se non altro la disciplina dei pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande.³⁷ Ma il discorso può tranquillamente essere ampliato a tutti i pubblici esercizi, già autorizzati ai sensi del solo art. 86 T.U.L.P.S. oggi oggetto di specifiche disposizioni di legge regionale. Il Testo Unico delle Leggi di P.S., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, ed il relativo regolamento, approvato con R.D. 6 maggio 1940, n. 635, non contengono peraltro, come è noto, una definizione degli esercizi pubblici. Per tradizione, essa viene estrapolata dall’elencazione esemplificativa contenuta, rispettivamente, nel già citato art. 86 e nel corrispondente art. 174 del relativo regolamento di esecuzione. Tra essi ritroviamo,oltre ai più volte menzionati pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, già oggetto dell’autonoma legge di settore 287/1991, quelli nei quali si effettuano prestazioni e servizi di conforto, meglio conosciuti come strutture ricettive di varia denominazione (alberghi, pensioni, locande, ecc.)³⁸, ovvero stabilimenti balneari, ecc. Per tutti gli esercizi pubblici e’ prevista una licenza o autorizzazione il cui rilascio, a seguito del trasferimento delle relative competenze attuato con l’art.19 del già citato d.P.R. 24 luglio 1977, n.

516,00. In tale ipotesi, in teoria – non risulta in realtà che venga seguita tale prassi operativa, doverosa in punto di diritto- dovrebbe essere redatto un verbale di accertamento secondo le regole generali, per taluni ricorribile comunque al TAR secondo i principi di cui da ultimo alla L.205/2000, per altri di competenza del tribunale ordinario in forza dell’art. 22–bis della L. 689/1981. ³⁶ La natura permanente di tale tipo di illeciti, che cessa solo con il ripristino della legalità della situazione, di fatto consente di intervenire ben oltre il termine di prescrizione riportato nel testo.³⁷ Volendo fare un esempio tratto dalla realtà operativa ove lavoro, l’art. 1 della L.R. 28/2005 Toscana ( cosiddetto “Codice del Commercio”), nell’elencare ciò che costituisce “attività commerciale” alla lett. d) riporta la somministrazione di alimenti e bevande , in conformità del resto con quanto effettuato da tutte le altre Regioni che hanno normato la materia. ³⁸ Per la definizione dei pubblici esercizi nel senso di cui al testo, cfr. R.O. Di Stilo, La disciplina dei pubblici esercizi, Maggioli ed., Santarcangelo di Romagna (RN), 2006, p. 23 ss. 

616, spetta al Comune, oggi nella persona del Dirigente del settore interessato per competenza ³⁹. Dopo la modifica del Titolo V della Costituzione e il noto ribaltamento di competenze fra Stato ed Enti locali cui abbiamo gia’ accennato, la prospettiva è radicalmente cambiata ed occorre fare i conti con le varie leggi regionali che, prima o dopo la riforma, hanno disciplinato la materia del commercio, della polizia amministrativa locale e delle attività produttive in genere. La questione e’ stata ampiamente dibattuta per quella particolare species di pubblici esercizi rappresentata dai pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ma le considerazioni che sono state fatte a riguardo hanno sicuramente valenza generale. Occorre chiedersi, cioè, se ancora oggi abbia senso parlare di una categoria di “autorizzazioni di polizia”, connotate dal mantenimento di una finalità di tutela dell’ordine pubblico, oltre che di regolamentazione dell’attività economica in se’, categoria alla quale continuare ad applicare le disposizioni previste per la stessa nel Capo III del Titolo I, del T.U.L.P.S. (artt. 8 e seguenti). Un’ eventuale risposta affermativa, alla quale per varie strade sembra pervenire la dottrina maggioritaria quanto meno relativamente, al settore della somministrazione di alimenti e bevande, comporta una coerente ricostruzione dell’intero quadro normativo di riferimento, ivi compreso il richiamo alle disposizioni sanzionatorie di cui agli artt.17­bis e seguenti. Ciò a prescindere dal rinvio per così dire quoad poenam contenuto in molte leggi regionali in materia di pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande a suddetto sistema sanzionatorio, richiamo che spesso, per il suo sovrapporsi a specifiche previsioni delle medesime leggi regionali, finisce per generare piu’ problemi di inquadramento dogmatico di quanti non ne risolva.⁴⁰ Il tentativo di trovare la chiave di volta della questione nella formulazione letterale dell’art. 152 del regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S. appare ad avviso di chi scrive una palese forzatura, trattandosi di disposizione introdotta nella norma in epoca antecedente, ancorché di poco, alla riforma costituzionale, e che come tale non ne tiene necessariamente conto.⁴¹ Analoga considerazione vale per il disposto dell’art. 9 della L.135/2001 che nella materia delle strutture ricettive prevede espressamente che “ l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività’ ricettiva e’ rilasciata anche ai fini dell’art.86 del Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza”.. La complessità della tematica e la possibilità di addivenire al riguardo, a seconda dell’angolazione seguita, a soluzioni di senso diametralmente opposto trova riscontro anche in una recente indicazione ministeriale in materia di modalità di inoltro della comunicazione delle persone alloggiate da parte dei gestori di strutture ricettive: con circolare del Ministero dell’Interno del 29 luglio 2005, n.557, si legge infatti che gli stessi controlli di pubblica sicurezza debbono essere ispirati a modalità modulate sulla tipologia dell’esercizio ricettivo, tenendo conto del regime autorizzatorio in vigore nelle rispettive regioni.⁴² Sta di fatto che la scelta dogmatica che si va ad effettuare, con il complesso intersecarsi di questioni di diritto conseguenti,⁴³ impatta anche sulla tematica qui di specifico interesse, come dimostrato proprio dalla circolare da ultimo citata inerente la specifica materia dei controlli. Questo giustifica l’ampia digressione che si è inteso proporre in proposito. 

³⁹ Per la verita’, il titolo esplicito e’ stato sostituito in molte leggi regionali da una mera D.I.A, le cui scansioni temporali risultano talvolta diversificate nel senso della più accentuata semplificazione rispetto a quanto desumibile dall’attuale formulazione dell’art.19 della L. 241/1990. Anche prima della legislazione regionale, il Ministero aveva espressamente ammesso l’utilizzo delle cosiddette autorizzazioni implicite in materia di polizia amministrativa. ⁴⁰ A riguardo, ci sia consentito rinviare a A.Manzione, Attività di controllo, sanzioni e ordinanze di chiusura, in La disciplina dei pubblici esercizi nella Regione Marche, Atti della giornata di studio tenutasi a Grottammare l’8 giugno 2006, Maggioli ed ., Santarcangelo di Romagna (RN),2007, p.115 ss. ⁴¹ L’art.152 reg.es.T.U.L.P.S. e’ stato, come e’ noto, modificato nel senso di cui nel testo con d.P.R. 28 maggio 2001,

n.135 e prevede che “ …la licenza e ogni altro titolo autorizzatorio, comunque denominato , previsti da queste ultime disposizioni , svolge anche…. la funzione di autorizzazione ai fini del predetto art.86…”.

⁴² La circolare è pubblicata sulla G. U. del 30 agosto 2005, n.201 e si occupa nello specifico dei bed and breakfast. ⁴³ Si pensi al dibattito, giunto ormai a conclusioni più o meno consolidate, sull’applicabilità o meno degli istituti della

D.I.A. e del silenzio-assenso all’intero settore delle autorizzazioni di polizia dopo la novella del 2005 che, modificando il dettato degli artt. 19 e 20 della L. 241/90 sembrava escluderle in toto dall’ambito della semplificazione e alla riconosciuta possibilità alle Regioni di incidere anche sul tempo del procedimento.

Le norme “scriminanti” poc’anzi ricordate contenute rispettivamente nell’art. 16 T.U.L.P.S. e nell’art. 20 del d.P.R. 616/1977, infatti, hanno quale presupposto di operativà il controllo di attività soggette ad autorizzazioni di polizia: se cade tale postulato di partenza, perché l’attività di riferimento non può più essere annoverata in tale ambito, ne cade anche il presupposto di operatività e si amplificano le difficoltà di controllo, stante la parificazione che la giurisprudenza come gia’ detto ha talvolta effettuato, anche di tali locali a luoghi di privata dimora. Le poche attività unanimemente rimaste in ambito T.U.L.P.S., quali ad esempio quelle di trattenimento e svago di cui agli artt. 68 e 69, viceversa , restano assoggettate inconfutabilmente al potere ispettivo, salvo si tratti di quei non meglio precisati trattenimenti minori che con varia denominazione e descrizione le leggi regionali hanno inteso stralciare dall’ambito del giuridicamente rilevante per ricondurle al medesimo titolo di legittimazione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande cui accedono , quasi si trattasse di un loro mero complemento.⁴⁴

d) Circoli privati. Anche la tematica dei circoli privati meriterebbe un’autonoma trattazione, in particolare in ragione delle problematicità operative che da sempre presenta per gli operatori di polizia municipale proprio in ragione del fatto che i locali destinati ad ospitarli vengono sicuramente assimilati a luoghi di privata dimora e pertanto non sono di per se’ ispezionabili per il già citato limite costituzionale di cui all’art.14. Il circolo privato in quanto tale, infatti non necessita di alcuna autorizzazione proprio perché espressione del diritto di libera associazione garantito dall’art.18 della Costituzione e il luogo che lo ospita proprio per questo è a sua volta tutelato dal sopra citato principio di inviolabilità del domicilio. In questa materia, quindi, la norma speciale è stata creata ad esclusivo vantaggio della polizia municipale: trattasi dell’ultimo alinea del comma 6 dell’art. 2 e del c.8 dell’art. 3 del d.P.R. 235/2001, recante “Regolamento di semplificazione del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande nei circoli privati”, che riconosce proprio ai Comuni il potere di effettuare controlli ed ispezioni. Al di fuori del controllo dei circoli ove si effettui attività di somministrazione, vuoi che sia stata autorizzata con la procedura semplificata di cui all’art.2, applicabile ai circoli aderenti ad enti o organizzazioni nazionali con finalità assistenziale, vuoi che si tratti di circoli non aderenti a tali enti o organizzazioni, assoggettati alla procedura del successivo art. 3, il problema dell’accesso è spesso limite insormontabile al controllo. Anche la recente disciplina dei giochi leciti, che impone il titolo di legittimazione anche laddove gli stessi vengano collocati nei circoli privati, finisce per ricondurre solo a quelli che effettuano somministrazione di alimenti e bevande le possibilità di controllo.⁴⁵ Infatti, la modifica dell’art.110, c. 3, ad opera della L.266/2005, ha limitato la possibilità di installazione degli apparecchi automatici per il gioco lecito di cui ai commi 6 e 7 della medesima norma ai pubblici esercizi o ai circoli privati ed associazioni autorizzati ai sensi dell’art. 86, e dunque legittimati alla somministrazione di alimenti e bevande. Per quanto attiene invece alle altre possibili attività di un circolo, tipico esempio delle quali sono sicuramente i trattenimenti danzanti o musicali in genere, occorre pensare ai criteri di riconoscimento della natura pubblica degli stessi, onde valutare la corrispondente necessarietà dei relativi titoli di legittimazione di polizia amministrativa. Al riguardo, non possono che essere ricordate le note figure indiziarie via via riportate nelle circolari ministeriali intervenute sull’argomento, in particolare quelle del Ministero dell’Interno, circolare del 19 maggio 1984,

⁴⁴ A titolo esemplificativo si ricordi ancora la L.R. Toscana 28/2005 che all’art.48, c.1, lett.a) prevede che non costituisca attività di spettacolo, trattenimento e svago “…la semplice musica di accompagnamento e compagnia”. ⁴⁵ L’installazione dei giochi leciti nei circoli privati fino al 1 gennaio 2001, data di entrata in vigore della L.388/2000 era libera, salvo avvenisse in locali destinati alla somministrazione di alimenti e bevande. Da tale data, invece, tutti giochi leciti installati nei circoli devono essere in possesso di autorizzazione ex art. 86 T.U.L.P.S., previo nulla osta ex art. 38 della citata L. 388.

ancora attuale, ove si legge : “Ai fini dell’attribuzione del carattere privato o pubblico del locale, sembra opportuno richiamare in limine il principio ricavato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del 9 aprile 1970, secondo cui ad un determinato locale va attribuito il carattere di locale pubblico quando si accerti , con un giudizio si