Scheda informativa richiesta dal Primo Presidente sullo stato della giurisprudenza - A partire dall'anno 2006 - Relativamente a: A) La giurisdizione; B) L'occupazione acquisitiva ed usurpativa; C) La legittimazione alla procedura espropriativa; D) Il "quantum" dell'indennizzo; E) Il rapporto con gli strumenti urbanistici; F) Il "quantum" del risarcimento; G) L'occupazione legittima.
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Archivio Relazioni Civili della Corte di Cassazione
Autore Fimiani Numero 20080062 Data 21/05/2008
Tipo Relazione
Collegamenti altre relazioni
2007 0033
2007 0121
Collegamenti altre risoluzioni
2007 0081
2007 0123
Schema di classificazione 080001
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITA') - IN
GENERE -
Scheda informativa richiesta dal Primo Presidente sullo stato della
giurisprudenza - A partire dall'anno 2006 - Relativamente a: A) La
giurisdizione; B) L'occupazione acquisitiva ed usurpativa; C) La
legittimazione alla procedura espropriativa; D) Il "quantum"
dell'indennizzo; E) Il rapporto con gli strumenti urbanistici; F) Il
"quantum" del risarcimento; G) L'occupazione legittima.
Riferimenti giurisprudenziali
200100172 Riv. 546234
200603146 Riv. 586949
200605520 Riv. 587439
200611477 Riv. 590405
200613958 Riv. 590694
200621011 Riv. 592220
200623397 Riv. 593411
200627190 Riv. 593461
200627191 Riv. 593462
200702207 Riv. 594410
200703043 Riv. 594294
200706807 Riv. 596097
200707881 Riv. 596805
200709323 Riv. 596256
200709891 Riv. 596251
200710024 Riv. 596252
200712771 Riv. 597125
200714794 Riv. 597825
200714954 Riv. 597364
200716162 Riv. 600777
200716744 Riv. 600839
200722018 Riv. 600672
200722961 Riv. 600660
200724397 Riv. 600549
200726261 Riv. 601236
200726275 Riv. 600793
200726732 Riv. 601065
200726732 Riv. 601066
200800591 Riv. 601526
200800599 Riv. 601675
200803175 Riv. 601433
200803189 Riv. 601438
200803189 Riv. 601439
200803700 Riv. 602176
200803789 Riv. 602175
200806195 Riv. 602249
200807442 Riv. 602309
Riferimenti normativi
LS 1865 06 25 2359
LS 1971 10 22 0865
LS 1992 07 11 0333
LS 1992 08 08 0359
LS 2001 06 08 0327
Testo del Documento
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO
Relazione
Rel n. 62
Roma, 21 maggio 2008
Oggetto: ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITA') - IN
GENERE - Scheda informativa richiesta dal Primo Presidente sullo
stato della giurisprudenza - A partire dall'anno 2006 -
Relativamente a: A) La giurisdizione; B) L'occupazione acquisitiva
ed usurpativa; C) La legittimazione alla procedura espropriativa; D)
Il "quantum" dell'indennizzo; E) Il rapporto con gli strumenti
urbanistici; F) Il "quantum" del risarcimento; G) L'occupazione
legittima.
SOMMARIO:
A. La giurisdizione 5
A.1. La giurisdizione nelle controversie relative all'occupazione
acquisitiva ed usurpativa. 5
A.1.1. I criteri di riparto in generale. 5
A.1.2. La giurisdizione amministrativa. 5
A.1.3. La giurisdizione ordinaria. 7
A.1.4. La sopravvenuta inefficacia degli atti della procedura
espropriativa. 8
A.1.5. Occupazione, tutela possessoria e giurisdizione. 10
A.2. La giurisdizione e l'acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n.
327 del 2001 (t.u. espropriazioni) 11
A.3. La giurisdizione nelle controversie espropriative. 13
A.3.1. Le controversie concernenti il riconoscimento del diritto
all'indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilita'
assoluta sostanzialmente espropriativi. 13
A.3.2. Le controversie aventi ad oggetto l'indennita' dovuta
dall'amministrazione per i danni derivanti dall'esecuzione
dell'opera di pubblica utilita' al terzo proprietario confinante. 14
A.3.3. La domanda di retrocessione di beni espropriati. 14
A.3.4. La domanda di liquidazione dell'indennita' da occupazione
legittima. 14
A.3.5. Le controversie afferenti il contratto di cessione volontaria
del bene assoggettato a procedura espropriativa. 14
A.3.6. Il rapporto con la giurisdizione del commissario regionale
per la liquidazione degli usi civici. 16
A.3.7. Il rapporto di pregiudizialita' tra il giudizio di
annullamento della dichiarazione di p.u. e la controversia
indennitaria. 16
A.4. Le controversie risarcitorie per danni verificatisi nel corso
dell'esecuzione dell'opera pubblica. 16
B. L'occupazione acquisitiva ed usurpativa. 17
B.1. Questioni generali. 17
B.1.1. Dichiarazione di p.u. seguita dall'occupazione dell'area, ma
non dalla realizzazione dell'opera pubblica. 17
B.1.2. Ricorso per cassazione. 18
B.2. Gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n.
349/2007. La legge finanziaria 2008. 19
B.3. La liquidazione del danno da occupazione appropriativa. 20
B.4. La liquidazione del danno da occupazione usurpativa. 20
B.5. La prescrizione dell'azione risarcitoria. 21
B.5.1. Decorrenza del termine di prescrizione. 21
B.5.2. Interruzione del termine di prescrizione. 22
C. La legittimazione alla procedura espropriativa. 23
C.1. La titolarita' passiva dell'obbligo indennitario e
risarcitorio. 23
C.1.1. Distinzione tra obblighi indennitari e risarcitori 23
C.1.2. La concessione c.d. traslativa 24
C.1.3. La delega delle operazioni espropriative: rilevanza ai fini
dell'individuazione della titolarita' passiva degli obblighi
indennitari e risarcitori. 24
C.1.3.a. Delega ed indennita' espropriativa 24
C.1.3.b. Delega e risarcimento del danno da occupazione
appropriativa. 26
C.1.4. Questioni specifiche per l'occupazione appropriativa 26
C.1.4.a. Le clausole del capitolato. 26
C.1.4.b. Delega circoscritta alla progettazione, costruzione e
gestione dell'opera 27
C.1.4.c. I danni causati nel corso dell'esecuzione dell'opera: e'
comunque tenuto l'appaltatore. 27
C.1.4.d. Autorita' competenti ad emettere il decreto di occupazione
temporanea. Titolarita' passiva degli obblighi risarcitori:
esclusione. 27
C.1.4.e. Attivita' svolta "in nome e per conto" del delegante: casi
in cui il delegato e' corresponsabile del danno da occupazione
appropriativa. 28
C.1.4.f. Clausole di manleva/accordi di garanzia tra concedente e
concessionario: inopponibilita' ai terzi. 28
C.1.5. Procedure specifiche. 28
C.1.5.a. Procedure espropriative compiute da concessionario
dell'Ente Ferrovie dello Stato. 28
C.1.5.b. Decreto di esproprio emesso a favore di un Consorzio A.S.I.
29
C.1.5.c. Costruzione di alloggi di e.r.p. 29
C.1.5.d. Ricostruzione post-terremoto (art. 81 legge n. 219 del
1981). 30
C.1.5.e. Ricostruzione post-bellica (artt. 15 e 16 legge n. 1402 del
1951) 31
C.1.5.f. Delega da parte dell'A.N.A.S del compimento delle
operazioni espropriative (art. 2 legge n. 59 del 1961). 31
C.1.5.g. Piani per gli insediamenti produttivi (art. 27 legge n. 865
del 1971). 32
C.2. La legittimazione nel giudizio di opposizione alla stima 32
C.2.1. La legittimazione attiva 32
C.2.2. La legittimazione passiva: questioni processuali . 33
D. Il "quantum" dell'indennizzo. 33
D.1. Gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n.
348/2007. La legge finanziaria del 2008. 33
D.2. Il metodo di stima. 35
E. La natura dei fondi oggetto di espropriazione: edificabilita' e
vincoli di destinazione secondo gli strumenti urbanistici. 37
E.1. Il concetto di edificabilita'. 37
E.1.2. Rilevanza della classificazione urbanistica ai fini della
valutazione della edificabilita' 37
E.1.3. L'edificabilita' di fatto 38
E.1.2.a. In generale 38
E.1.2.b. Trasferimento della volumetria per effetto di accordi
"perequativi" : riflessi sulla edificabilita' di fatto. 39
E.1.3. Riferimento alla data del decreto di esproprio per la
valutazione della edificabilita' 39
E.2. Destinazioni urbanistiche diverse da quella residenziale. 39
E.2.1. Aree destinate a servizi di pubblica utilita'. 39
E.2.2. Aree destinate a viabilita'. 41
E.2.3. Aree destinate ad edilizia scolastica. 42
E.2.4. Aree destinate a verde pubblico. 43
E.2.5. Aree destinate ad opere private di pubblica utilita'. 44
E.2.6. Aree site in zona "F". 44
E.2.7. Aree site in zona destinata ad insediamenti industriali. 44
E.2.8. Area sita in zona destinata a spazi pubblici attrezzati e
sport. 45
E.2.9. Aree destinate a verde privato. 45
E.3. Previsioni di piani attuativi o di settore. 45
E.3.1. Le varianti urbanistiche attuative. 45
E.3.2. Aree inserite in un piano per gli insediamenti produttivi. 46
E.3.3. Aree inserite in un piano di zona. 46
E.3.4. Aree inserite in un piano di lottizzazione. 47
E.4. Scadenza dei vincoli preordinati all'esproprio. 48
E.5. Vincoli all'edificazione imposti da strumenti non urbanistici.
49
E.5.1. Vincolo di inedificabilita' nella fascia di rispetto
ferroviaria. 49
E.5.2. Vincolo di inedificabilita' nella fascia di rispetto stradale
o autostradale. 49
E.5.3. Vincolo di inedificabilita' connesso alla presenza di
testimonianze. archeologiche. 49
E.5.4. Vincolo di inedificabilita' di tipo paesistico. 50
E.5.5. Vincolo di inedificabilita' conseguente all'istituzione di
area naturale protetta. 50
E.5.6. Vincolo di inedificabilita' assoluta su fondo agricolo
ricadente in un'area di pertinenza fluviale per effetto
dell'approvazione di un piano di bacino. 50
F. L'occupazione legittima. 51
F.1. Il verbale di immissione in possesso: effetti. 51
F.2. Occupazione legittima e decreto di esproprio: rapporti. 51
F.3. Liquidazione dell'indennita' di occupazione. 52
F.4. Conseguenze della dichiarazione di incostituzionalita' dei
primi due commi dell'art. 5 bis d.l. 333/92 sulla liquidazione
dell'indennita' di occupazione legittima. 54
F.5. Accordi transattivi successivi alla scadenza dell'occupazione
legittima. 55
A. La giurisdizione.
A.1. La giurisdizione nelle controversie relative all'occupazione
acquisitiva ed usurpativa.
A.1.1. I criteri di riparto in generale.
Riguardo alle controversie in materia di occupazione di terreni
irreversibilmente ed illegittimamente trasformati dalla p.a. in
assenza del decreto di espropriazione ed in presenza della
dichiarazione di pubblica utilita', si segnala Sez. Un. Ordinanza n.
14794/2007 (massima Rv. 597825) secondo cui dette controversie:
a) se iniziate in epoca antecedente al 1 luglio 1998, rientrano
nella giurisdizione del giudice ordinario, a seconda della natura
delle situazioni soggettive (diritti-interessi legittimi). Sul punto
l'ordinanza e' in linea con Sez. Un., Sentenza n. 7249 del
26/03/2007 (Rv. 597359), che ha ascritto alla giurisdizione del
giudice ordinario la domanda risarcitoria proposta prima della
riforma dei criteri di riparto di cui al d.lgs. 80 del 1998, per
l'occupazione appropriativa di un fondo, trattandosi di condotta
materiale lesiva del diritto di proprieta' del titolare dell'area,
situazione soggettiva affievolita con l'autorizzazione
all'occupazione, che recupera pero' la sua pienezza originaria
all'esito di questa [conforme Sez. Un., Sentenza n. 14955 del
02/07/2007 (Rv. 597365)];
b) se iniziate dal 1 luglio 1998 al 9 agosto 2000, restano
attribuite al giudice ordinario per effetto della sentenza n. 281
del 2004 della Corte costituzionale che, ravvisando eccesso di
delega nell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998 anteriormente alla sua
sostituzione da parte dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, ha
dichiarato l'incostituzionalita' delle nuove ipotesi di
giurisdizione esclusiva [in precedenza, nello stesso senso, Sez.
Un., Sentenza n. 3042 del 13/02/2007 (Rv. 594293) e Sez. Un.,
Sentenza n. 9321 del 19/04/2007 (Rv. 597362)];
c) se iniziate a partire dal 10 agosto 2000, data di entrata in
vigore dell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, come riformulato
dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, sono attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la stessa
giurisdizione e' giustificata dall'art. 53 del t.u. n. 327 del 2001
se la dichiarazione di pubblica utilita' sia intervenuta
successivamente al 1 luglio 2003, data di entrata in vigore del t.u.
espropriazioni [sul punto, conforme Sez. Un., Ordinanza n. 7256 del
26/03/2007 (Rv. 597360)].
A.1.2. La giurisdizione amministrativa.
Come affermato da Sez. Un., Ordinanza n. 27191 del 20/12/2006 (Rv.
593462) : " Nel contesto ermeneutico delle sentenze della Corte
costituzionale (n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006), dichiarative
della illegittimita' costituzionale di nuove ipotesi legislative di
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia
urbanistico-edilizia ed espropriativa, se estese a comportamenti non
riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un pubblico
potere, devono ascriversi a tale giurisdizione le controversie in
tema di risarcimento del danno da comportamenti, causativi di danno
ingiusto, che, pur se illegittimi, costituiscano esecuzione di atti
o provvedimenti amministrativi e che quindi siano riconducibili
all'esercizio della P.A., come nel caso di irreversibile
trasformazione del suolo privato, con destinazione all'opera
pubblica (c.d. occupazione appropriativa), avvenuta, in parte in
assenza di decreto di occupazione (nel qual caso l'illecito si
consuma immediatamente), e in parte durante il periodo di
occupazione autorizzata (nel qual caso l'illecito si consuma alla
scadenza del relativo termine), ma comunque in presenza di una
valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilita', per effetto
della quale la posizione soggettiva del proprietario e' trasformata
in interesse legittimo. (Fattispecie di domanda di risarcimento
danni da occupazione appropriativa, introdotta successivamente
all'entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001, t.u.
espropriazioni, in relazione a lavori per l'ampliamento
dell'autostrada Salerno-Reggio Calabria)".
Pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste in
relazione ai comportamenti della p.a. consistenti in occupazione di
suoli di proprieta' privata posti in essere in presenza di una
preesistente ed ancora efficace (per non essere scaduti i termini
della) dichiarazione di pubblica utilita' pur se illegittima e pur
se la stessa, per disposto annullamento, abbia cessato
retroattivamente di esplicare i suoi effetti poiche', anche in tal
caso, si e' in presenza di un esercizio del potere autoritativo
della p.a. In particolare, sussiste la giurisdizione del giudice
amministrativo per le domande risarcitorie proposte contestualmente
o autonomamente rispetto alla richiesta di annullamento della
dichiarazione di pubblica utilita' o del decreto di esproprio o di
occupazione ed anche nei casi (pur qualificabili come di occupazione
usurpativa) in cui il provvedimento amministrativo sia stato sia
annullato in sede di giurisdizione di legittimita' o a seguito di
ricorso straordinario [Sez. Un., Ordinanza n. 14842 del 28/06/2006
(Rv. 590412) ha affermato che "la tutela risarcitoria nei confronti
della P.A. va chiesta al giudice amministrativo a completamento
della tutela demolitoria, sia contestualmente, che dopo
l'annullamento dell'atto amministrativo, ovvero anche in via
esclusiva prescindendo dall'annullamento dell'atto, ove la lesione
derivi dall'esercizio illegittimo del potere amministrativo, come
nel caso in cui, discendendo la lesione da una fattispecie di
occupazione usurpativa, vi sia stato in precedenza annullamento ad
opera del giudice amministrativo dell'atto in cui e' identificabile
la dichiarazione di pubblica utilita'"; conformi Sez. Un., Ordinanza
n. 2689 del 07/02/2007 (Rv. 594287); Sez. Un., Ordinanza n. 3185 del
14/02/2007 (Rv. 594288); Sez. Un., Ordinanza n. 9324 del 19/04/2007
(Rv. 596257); Sez. Un., Sentenza n. 14954 del 02/07/2007 (Rv.
597364)].
E' quindi da ritenere superato il precedente orientamento espresso
da Sez. Un., Sentenza n. 13431 del 09/06/2006 (Rv. 590062): "Nelle
controversie aventi ad oggetto casi di occupazione usurpativa, in
cui sia stata annullata la dichiarazione di pubblica utilita' delle
opere di trasformazione di beni privati, sussiste la giurisdizione
del giudice ordinario, venendo in considerazione un comportamento
illecito "ab origine", di carattere permanente, fonte di
responsabilita' extracontrattuale, per lesione del diritto di
proprieta', sicche' ove venga successivamente chiesta, anche in sede
di ottemperanza dell'ordine di restituzione contenuto nella sentenza
del giudice amministrativo che abbia annullato la dichiarazione di
pubblica utilita', la liquidazione dei danni per l'illegittima
occupazione "ab origine", sussiste la giurisdizione del giudice
ordinario".
Nell'ipotesi in cui la realizzazione di opera pubblica non riguardi
l'intera area interessata dalla dichiarazione di pubblica utilita',
si e' affermato che so "rientrano nella giurisdizione amministrativa
sia la domanda di restituzione della porzione non utilizzata (da
qualificarsi come richiesta di reintegrazione in forma specifica
conseguente alla detenzione illecita eccedente il periodo di
occupazione legittima), sia quella di risarcimento del danno per la
perdurante occupazione della porzione stessa e per l'occupazione
appropriativa della porzione trasformata, atteso che in ciascuna di
tali domande la condotta lamentata si collega indirettamente alla
dichiarazione di pubblica utilita', i cui effetti sono terminati" [
Sez. Un., Ordinanza n. 7442 del 20/03/2008 (Rv. 602309)].
A.1.3. La giurisdizione ordinaria.
La giurisdizione ordinaria sussiste nelle seguenti controversie in
materia di occupazione usurpativa e precisamente:
1) quando la dichiarazione di p.u. manchi del tutto [Sez. Un.,
Sentenza n. 3043 del 13/02/2007 (Rv. 594294)];
2) nell'ipotesi di collocazione di un'opera di pubblica utilita' in
un terreno diverso o piu' esteso rispetto a quello considerato dai
presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del
progetto [per la configurazione dell'occupazione usurpativa, anche
nel caso dell'esecuzione dell'opera pubblica con c.d.
"sconfinamento", si rinvia a Sez. Un., Ordinanza n. 27192 del
20/12/2006 (Rv. 593463) ed a Sez. Un., Sentenza n. 3723 del
19/02/2007 (Rv. 594296), in quanto la " dichiarazione di pubblica
utilita' .... pur emessa, e' riferibile ad aree diverse da quelle di
fatto trasformate, configurandosi in tale ipotesi un illecito a
carattere permanente, lesivo di diritto soggettivo". In applicazione
degli stessi principi, Sez. Un., Ordinanza n. 7442 del 20/03/2008
(Rv. 602308) ha affermato che rientra nella giurisdizione ordinaria
la domanda di risarcimento del danno causato dall'occupazione di
mero fatto di un'area, interclusa tra il vecchio ed il nuovo
tracciato di una strada statale pubblica, che non sia stata prevista
nel progetto approvato dell'opera pubblica, ne' nelle varianti
successive e, quindi, non e' compresa nella tacita dichiarazione di
pubblica utilita' dell'opera, alla quale l'occupazione dedotta
(nella specie invasione dell'area con materiale di risulta dei
lavori eseguiti) non e' connessa neppure indirettamente];
3) qualora il provvedimento contenente la dichiarazione di p.u. sia
radicalmente nullo, per non contenere l'indicazione dei termini per
l'inizio ed il compimento delle espropriazioni e dell'opera,
rispondendo tale indicazione "alla necessita' di rilievo
costituzionale (art. 42, terzo comma, Cost.), di limitare il potere
discrezionale della P.A., al fine di evitare di mantenere i beni
espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato, nonche'
all'ulteriore finalita' di tutelare l'interesse pubblico a che
l'opera venga eseguita in un arco di tempo valutato congruo per
l'interesse generale, per evidenti ragioni di serieta' dell'azione
amministrativa" Sez. Un., Ordinanza n. 2688 del 07/02/2007 (Rv.
594286); conforme Sez. Un., Ordinanza n. 9323 del 19/04/2007 (Rv.
596256): "Va ascritta alla giurisdizione del giudice ordinario la
controversia possessoria instaurata dal proprietario di un fondo
occupato dall'amministrazione per l'esecuzione di un'opera il cui
progetto sia stato approvato senza indicazioni dei termini di inizio
e compimento dei lavori e della procedura, verificandosi in tal caso
una situazione di carenza di potere espropriativo, per cui
l'occupazione effettuata sul suolo privato costituisce mero
comportamento materiale". Va segnalata, anche se non affronta la
questione di giurisdizione, Sez. Un., Sentenza n. 7881 del
30/03/2007 (Rv. 596805): "La mancata individuazione dei termini per
la conclusione dei lavori e della procedura espropriativa (nella
specie, in materia di opere idrauliche) determina l'illegittimita'
"ab origine" dell'occupazione d'urgenza e l'illiceita' permanente
dell'opera pubblica, di modo che il successivo atto contenente
l'indicazione di detti termini non integra una sanatoria della
dichiarazione di pubblica utilita' in cui siano stati omessi, ma da'
luogo ad una delibera diversa e autonoma. Ne consegue che
l'inammissibilita' dell'impugnazione della prima delibera non
preclude l'impugnazione di quest'ultima e correttamente il giudice,
pur dopo la declaratoria di tardivita' dell'impugnazione del primo
atto, lo valuta al fine di qualificarlo inefficace e affermare
l'autonomia e la novita' della delibera successiva"].
Nelle ipotesi ora indicate, la giurisdizione del giudice ordinario
sussiste sia che venga invocata la tutela restitutoria sia che,
attraverso un'abdicazione implicita al diritto dominicale, si opti
per il risarcimento del danno. La stessa viene giustificata con il
rilievo che tali occupazioni non possono che ritenersi di mero fatto
o in carenza assoluta di poteri autoritativi della p.a. la quale,
agendo oltre i termini stabiliti dalla legge, in sostanza tiene un
comportamento non diverso di quello di un privato che leda diritti
dei terzi, i quali potranno chiedere tutela al giudice ordinario,
trattandosi di illecito in nessun modo ricollegabile all'esercizio
di poteri amministrativi.
In ordine alla tutela possessoria, si rinvia al paragrafo A.1.5.
A.1.4. La sopravvenuta inefficacia degli atti della procedura
espropriativa.
Con riferimento a controversia risarcitoria per il danno da
occupazione usurpativa iniziata prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 80 del 1998, Sez. Un., Sentenza n. 15615 del 10/07/2006
(Rv. 590414) ha affermato "la giurisdizione del giudice ordinario,
atteso che la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di
pubblica utilita' per inutile decorrenza del termine triennale per
l'inizio dei lavori, previsto dalla legge a decorrere
dall'approvazione del progetto dell'opera pubblica, comporta la
violazione del diritto soggettivo del proprietario".
In motivazione si legge: "Queste Sezioni Unite hanno precisato che
nelle fattispecie di cosiddetta occupazione usurpativa - originata
dalla mancanza iniziale dei termini per l'inizio e il compimento
delle espropriazioni e dei lavori, come tale viziante in radice la
dichiarazione di pubblica utilita', comportandone l'originaria
invalidita' ovvero dall'inutile decorso del termine triennale per
l'inizio dei lavori di cui alla L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1,
determinante, con la cessazione degli effetti della dichiarazione di
pubblica utilita', una situazione di carenza di potere che esclude
l'utile prosecuzione della procedura ablatoria - la domanda di
risarcimento del danno promossa dal privato verte su diritti
soggettivi del proprietario dell'immobile, ed e' soggetta alla
giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. Un. 14 gennaio 2005
n. 600)".
Per l'affermazione della giurisdizione amministrativa, si segnala
Sez. Un., Ordinanza n. 27190 del 20/12/2006 (Rv. 593461): "Nel
contesto ermeneutico delle sentenze della Corte costituzionale (n.
204 del 2004 e n. 191 del 2006), dichiarative della illegittimita'
costituzionale di nuove ipotesi legislative di giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia
ed espropriativa, se estese a comportamenti non riconducibili
nemmeno mediatamente all'esercizio di un pubblico potere, devono
ascriversi a tale giurisdizione le controversie in tema di
risarcimento del danno da comportamenti, causativi di danno
ingiusto, che, pur se illegittimi, costituiscano esecuzione di atti
o provvedimenti amministrativi e che quindi siano riconducibili
all'esercizio della P.A., come nel caso di occupazione del suolo
privato avvenuta oltre il termine trimestrale di efficacia del
decreto che l'autorizza, ma comunque finalizzata alla costruzione di
un impianto fognario (che venendo a costituire una servitu' di
fatto, non comporta l'occupazione appropriativa dello stesso), in
presenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica
utilita', per effetto della quale la posizione soggettiva del
proprietario e' trasformata in interesse legittimo".
Anche il Consiglio di Stato ritiene che spetta al giudice
amministrativo decidere le vertenze per l'espropriazione di immobili
intervenuta dopo la sopravvenuta inefficacia, per decorso del
termine finale, della dichiarazione di pubblica utilita', poiche' in
questi casi non sarebbero identificabili "meri comportamenti", ossia
dei "comportamenti non riconducibili, neppure mediatamente,
all'esercizio di un pubblico potere" (Ad. Plen. 22 ottobre 2007, n.
12, in Foro it., 2008, III, 1, che conferma la soluzione gia'
accolta da Ad. plen., 30 luglio 2007, nn. 10 e 9, in Foro it., 2007,
III, 489 e 503).
Pur non traendo conclusioni riguardo alla giurisdizione, di carenza
di potere nel caso di compimento di atti di espropriazione dopo la
scadenza dei termini per l'inizio dei lavori e della procedura
espropriativa, parla Sez. Un., Sentenza n. 10024 del 26/04/2007 (Rv.
596252): "Posto che la dichiarazione di pubblica utilita'
costituisce il necessario presupposto per l'espropriazione, e che la
relativa dichiarazione, o comunque il provvedimento che ai sensi di
legge le e' equiparato, deve contenere i due termini per l'inizio
dei lavori e della procedura espropriativa e i due termini per il
relativo compimento, la scadenza di questi ultimi ne comporta
l'inefficacia, conseguendone che l'attivita' espropriativa
susseguente e' esplicata in carenza di potere, a nulla rilevando che
non sia ancora scaduto il periodo di occupazione (cfr. Corte cost.,
16 febbraio 2006, n. 64)".
Viene comunque sottolineata la necessita' di distinguere, al fine di
accertare se l'espropriante abbia agito in una situazione di carenza
di potere, tra i termini entro i quali devono cominciare e compiersi
le espropriazioni e quelli per l'esecuzione dei lavori. Al riguardo
Sez. Un., Sentenza n. 10375 del 08/05/2007 (Rv. 596816) ha
affermato: " In tema di espropriazione per pubblica utilita', i
termini entro i quali devono cominciare e compiersi le
espropriazioni ed i lavori, stabiliti dall'art. 13, 1 co. legge n.
2359 del 1865, non hanno eguale rilievo rispetto all'efficacia
temporale della dichiarazione di pubblica utilita', in quanto
l'inosservanza del termine per il compimento della procedura
espropriativa non ne determina la decadenza, qualora non sia ancora
perento il termine finale per il compimento dell'opera. (Nella
specie, la S.C. ha confermato la decisione di merito che,
nell'ambito di un procedimento possessorio instaurato nei confronti
della P.A., aveva escluso che l'occupazione integrasse una
situazione di carenza di potere - e dichiarato il proprio difetto di
giurisdizione -, in quanto "erano scaduti i termini per l'inizio dei
lavori e delle espropriazioni e quello finale per il completamento
dell'espropriazione, pero' era ancora pendente il termine per il
completamento dell'espropriazione").
A.1.5. Occupazione, tutela possessoria e giurisdizione.
Si e' affermato [Sez. Un., Sentenza n. 23397 del 31/10/2006 (Rv.
593411)] che "Le azioni possessorie sono esperibili davanti al
giudice ordinario nei confronti della P.A. (e di chi agisca per
conto di essa) solo quando il comportamento perseguito dalla
medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento
amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri
autoritativi e discrezionali ad essa spettanti (di fronte ai quali
le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto
soggettivo, bensi' di interessi legittimi, tutelabili, quindi,
davanti al giudice amministrativo), ma si concreti e si risolva in
una mera attivita' materiale, disancorata e non sorretta da atti o
provvedimenti amministrativi formali. Ne consegue che, ove dette
azioni siano proposte in relazione a comportamenti attuati in
esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, va
dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ai
sensi dell'art. 37, primo comma, cod. proc. civ. (Nella specie,
relativa al presunto spossessamento esercitato mediante chiusura di
un passaggio a livello ferroviario, la S.C. ha affermato la
giurisdizione del giudice amministrativo, poiche' l'atto era
conseguenza ed effetto di una circolare e di una connessa ordinanza
ministeriale, contestabili eventualmente innanzi al Tar).
Conforme Sez. Un., Sentenza n. 10375 del 08/05/2007 (Rv. 596817):
"Le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario
nei confronti della P.A. (e di chi agisca per conto di essa) quando
il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale
provvedimento amministrativo, emesso nell'ambito e nell'esercizio di
poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si
concreti e si risolva in una mera attivita' materiale, non sorretta
da atti o provvedimenti amministrativi formali; ove risulti, invece,
sulla base del criterio del "petitum" sostanziale, che oggetto della
tutela invocata non e' una situazione possessoria, ma il controllo
di legittimita' dell'esercizio del potere, va dichiarato il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il
giudice amministrativo, poiche' integra una questione di merito -
che spetta al giudice provvisto di giurisdizione decidere - se
l'azione sia proponibile e la pretesa dell'attore possa essere
soddisfatta. (Nella specie, relativa al presunto spossessamento
esercitato mediante prosecuzione di un'occupazione a fini di
esproprio, la S.C. ha affermato la giurisdizione del giudice
amministrativo, essendosi in presenza di una efficace dichiarazione
di pubblica utilita')".
Per l'affermazione della giurisdizione ordinaria, in applicazione di
tali principi, si vedano:
- Sez. Un., Ordinanza n. 4632 del 28/02/2007 (Rv. 595439): "A
seguito della declaratoria di illegittimita' costituzionale parziale
dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (C. cost., Sentenza n.
281 del 2004), sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in
relazione all'azione possessoria promossa dal privato nei confronti
della P.A. in conseguenza della mera attivita' materiale, non
sorretta da alcun formale provvedimento amministrativo, da questa
posta in essere in ambito urbanistico. Non costituiscono atti
d'imperio della P.A., idonei ad affievolire a interesse legittimo la
posizione soggettiva del privato, ne' una variante di piano
regolatore generale, inidonea a produrre l'effetto implicito di
dichiarazione di pubblica utilita', ne' l'acquisizione di un fondo
con atto, che, in assenza dei caratteri della cessione amichevole,
deve qualificarsi come atto di vendita di diritto privato. (Nella
specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione dell'AGO sull'azione
di manutenzione esercitata dal proprietario di terreno a cui favore
era costituita una servita' avente ad oggetto il divieto di
destinare il fondo servente ad uso diverso da quello agrario, a
seguito di acquisizione e trasformazione in parcheggio da parte del
Comune)";
- Sez. Un., Sentenza n. 13397 del 08/06/2007 (Rv. 597947): "Le
azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei
confronti della P.A. quando il comportamento perseguito non si
ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso
nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali
ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attivita'
materiale lesiva di diritti soggettivi o quando il provvedimento
risulti adottato in stato d'evidente carenza d'attribuzione di
funzioni, di modo che l'atto ha l'apparenza ma non la sostanza del
provvedimento amministrativo idoneo a produrre l'effetto di
degradazione del diritto soggettivo (nella specie, relativa a
controversia insorta prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 80
del 1998, il Comune aveva ordinato ed eseguito coattivamente lo
"sgombero immediato" dei legittimi occupanti di un immobile, al di
fuori dello schema procedimentale delle requisizioni e
dell'occupazione d'urgenza, e dato luogo ad un'occupazione
usurpativa, inidonea, pur a seguito di realizzazione di alcune
opere, a realizzare gli effetti dell'accessione invertita)".
Va altresi' ascritta "alla giurisdizione del giudice ordinario la
controversia possessoria instaurata dal proprietario di un fondo
occupato da impresa incaricata della realizzazione di un lotto
dell'opera pubblica dal contraente generale aggiudicatario
dell'opera, in base ad accordo di occupazione provvisoria di detto
fondo, resa necessaria per operazioni di cantiere per la
realizzazione, localizzata su altre aree, dell'opera pubblica,
attesa la veste privatistica dell'occupante, di cui non risulti la
delega alla conduzione della procedura espropriativa" [Sez. Un.,
Ordinanza n. 9325 del 19/04/2007 (Rv. 596259)].
A.2. La giurisdizione e l'acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n.
327 del 2001 (t.u. espropriazioni).
Le Sezioni Unite hanno avuto occasione di prendere posizione, anche
ai fini del riparto di giurisdizione, sull'applicabilita' dell'art.
43 t.u. espropriazioni. Si segnalano:
- Sez. Un., Sentenza n. 26732 del 19/12/2007 (Rv. 601065):
"In tema di cessione volontaria di immobile, l'inadempimento da
parte dell'espropriante con acquisizione alla proprieta' pubblica
avvenuta per irreversibile trasformazione del fondo occupato,
comporta una sua responsabilita' di natura contrattuale con obbligo
di risarcire il danno, stante la non restituibilita' del bene. La
causa, al pari di tutte le controversie contrattuali, rientra nella
giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti,
senza che rilevi, ai fini della giurisdizione, l'emanazione, ai
sensi dell'art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, di provvedimento di
acquisizione sanante, in quanto, a prescindere dall'impossibilita'
di applicazione retroattiva della norma nel caso di dichiarazione di
pubblica utilita' emessa anteriormente alla sua entrata in vigore,
e' lo stesso art. 43 cit. che attribuisce la giurisdizione al
giudice amministrativo nella diversa ipotesi di impugnazione di
provvedimenti amministrativi ove sia esercitata un'azione volta alla
restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico";
- Sez. Un., Sentenza n. 26732 del 19/12/2007 (Rv. 601066):
"In tema di azioni di risarcimento da occupazione usurpativa,
l'azione risarcitoria intrapresa dal privato per la perdita della
proprieta', siccome relativa ad un danno arrecato da un mero
comportamento dell'amministrazione, nel quale non e' ravvisabile,
nemmeno mediatamente, l'esercizio di alcun potere amministrativo, e'
attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario e non rileva
l'adozione, conformemente all'art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, di un
autonomo atto di acquisizione dell'immobile utilizzato senza titolo,
atteso che, rispetto alla suddetta azione risarcitoria, il
richiamato art. 43 non puo' leggersi come deroga al principio della
"perpetuatio iurisdictionis", apparendo quantomeno dubbia
l'attribuzione all'atto di acquisizione di un effetto legalmente
acquisitivo della proprieta' (gia' realizzato per occupazione di una
"res nullius" o per usucapione ventennale), concernendo la
previsione della giurisdizione amministrativa posta dall'articolo in
argomento le sole azioni di restituzione, dovendosi relazionare il
principio "tempus regit actum" alla proposizione dell'azione, stante
la mancanza di dichiarazione di pubblica utilita' come postulato
nell'occupazione usurpativa".
L'ambito di applicazione della norma e' stato poi precisato da Sez.
Un., Ordinanza n. 5925 del 5/03/2008, nel senso che la domanda di
risarcimento del danno causato dall'occupazione usurpativa rientra
nella giurisdizione ordinaria, salva l'ipotesi di impugnazione del
provvedimento di acquisizione sanante, adottato dalla P.A. ex art.
43 d.P.R. n. 327 del 2001, nel qual caso il T.A.R. puo' quantificare
il risarcimento del danno, cosi' come previsto dalla norma, ma solo
in caso di fondatezza della domanda del privato di restituzione dei
beni occupati e su istanza dell'occupante, e non qualora l'atto di
acquisizione sia ritenuto legittimo.
In ordine alla portata non retroattiva dell'art. 43 t.u.
espropriazioni, la sentenza n. 26732 cit. conferma Sez. 1, Sentenza
n. 18239 del 15/09/2005 (Rv. 582762), cosi' massimata: "L'esclusione
della tutela restitutoria nell'ipotesi in cui l'attivita' di
trasformazione del suolo privato non sia riconducibile ad alcun fine
di pubblico interesse legalmente dichiarato (fattispecie cosiddetta
di occupazione usurpativa) non e' configurabile neppure ipotizzando
l'applicazione retroattiva dell'art. 43 del t.u. espropriazioni,
approvato con d.P.R. n. 327 del 2001, che ha introdotto l'istituto
della cosiddetta acquisizione sanante, ove sia accertato che
l'occupazione illegittima del bene, per mancanza o annullamento
della dichiarazione di pubblica utilita', sia anteriore all'entrata
in vigore del t.u., giacche' l'art. 57 dello stesso prevede la non
applicabilita' delle disposizioni del testo unico "ai progetti per i
quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia
intervenuta la dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita'
ed urgenza", e non consente di utilizzare un criterio ermeneutico
diverso dal mero riscontro temporale in ordine alla data del
progetto contenente la dichiarazione di pubblica utilita', e neppure
la distinzione, ove il progetto sia antecedente a tale data, tra
procedure espropriative "in itinere" e procedure viziate in radice o
caducate da un annullamento giurisdizionale". La portata non
retroattiva della norma era stata gia' affermata, in precedenza, da
Sez. 1, Sentenza n. 8777 del 08/05/2004, e Sez. Un., Ordinanza n.
9343 del 21/04/2006, entrambe non massimate sul punto.
Anche sotto questo versante va ricordata la diversa interpretazione
del Consiglio di stato (Ad. Plen., 29-04-2005, n. 2, in Foro it.,
2006, III, 71) che ha ritenuto immediatamente applicabile l'istituto
dell'art. 43 t.u. espropriazioni, anche ai procedimenti per i quali,
alla data di entrata in vigore del testo unico, era intervenuta la
dichiarazione di pubblica utilita'.
A.3. La giurisdizione nelle controversie espropriative:
A.3.1. Le controversie concernenti il riconoscimento del diritto
all'indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilita'
assoluta sostanzialmente espropriativi.
Sez. Un., Sentenza n. 11097 del 15/05/2006 (Rv. 588614)
"Le controversie concernenti il riconoscimento del diritto
all'indennizzo per reiterazione di vincoli di inedificabilita'
assoluta sostanzialmente espropriativi, nella ricorrenza dei
presupposti indicati dalla Corte costituzionale n. 179 del 1999,
appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che
rientrano nell'ampia previsione di salvezza della giurisdizione di
detto giudice di cui all'art. 34, terzo comma, lett. b), del d.lgs.
n. 80 del 1998 sulle domande aventi ad oggetto "indennita' in
conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o
ablativa", ben potendo anche la cosiddetta espropriazione "di
valore" essere ricompresa nella nozione di "atto ablativo". Tale
interpretazione trova, del resto, conferma nel disposto dell'art. 39
del d. P.R. n. 327 del 2001, che attribuisce alla cognizione della
Corte di appello la controversia, introdotta con opposizione alla
stima effettuata dall'autorita', sulla determinazione
dell'indennita' per reiterazione del vincolo sostanzialmente
espropriativi".
Conformi:
- Sez. 1, Ordinanza n. 1741 del 26/01/2007 (Rv. 594983), che
precisa: "La competenza a conoscere delle controversie concernenti
il riconoscimento del diritto all'indennizzo per reiterazione di
vincoli di inedificabilita' assoluta sostanzialmente espropriativi,
nella ricorrenza dei presupposti indicati dalla Corte costituzionale
n. 179 del 1999, appartiene al Tribunale e non alla Corte d'appello,
come previsto dall'art. 39 del d. P.R. n. 327 del 2001, quando gli
atti di rinnovo del vincolo espropriativo sono anteriori al 30
giugno 2003, data di entrata in vigore del decreto citato";
- Sez. Un., Sentenza n. 12185 del 25/05/2007 (Rv. 597121).
A.3.2. Le controversie aventi ad oggetto l'indennita' dovuta
dall'amministrazione per i danni derivanti dall'esecuzione
dell'opera di pubblica utilita' al terzo proprietario confinante.
Sez. Un., Ordinanza n. 9342 del 21/04/2006 (Rv. 589893)
"Le controversie aventi ad oggetto l'indennita' dovuta
dall'amministrazione ai sensi dell'art. 46 della legge 2359 del
1865, per i danni derivanti dall'esecuzione dell'opera di pubblica
utilita' al terzo proprietario confinante, estraneo al procedimento
espropriativo, non rientrano nella giurisdizione esclusiva in
materia urbanistica, di cui all'art. 34 del d.lgs. 80 del 1998,
atteso che nei confronti del beneficiario non e' configurabile un
rapporto diretto con l'amministrazione-autorita' nell'ambito del
quale possa configurarsi una posizione di interesse legittimo, la
cui cognizione e' soggetta alla giurisdizione generale di
legittimita' del giudice amministrativo, anche tenendo conto che il
carattere indennitario della prestazione, comunque collegata ad un
procedimento espropriativo, e' inquadrabile nella riserva di
giurisdizione ordinaria che l'art. 34, comma terzo, lett. b) prevede
per la determinazione delle indennita' conseguenti all'adozione di
atti di natura espropriativi".
A.3.3. La domanda di retrocessione di beni espropriati.
Sez. Un., Ordinanza n. 4894 del 08/03/2006 (Rv. 588879)
"Ai fini dell'indagine sulla proponibilita' davanti al giudice
ordinario della domanda di retrocessione di beni espropriati,
occorre distinguere l'ipotesi in cui l'opera pubblica non sia stata
eseguita, e siano decorsi i termini a tale uopo concessi o prorogati
(art. 63 della legge 25 giugno 1865, n. 2359), dall'ipotesi in cui,
dopo la esecuzione totale o parziale dell'opera medesima, alcuni dei
fondi espropriati non abbiano ricevuto la prevista destinazione
(artt. 60 e 61 della citata legge), atteso che, mentre nel primo
caso il diritto soggettivo alla retrocessione, azionabile davanti
all'A.G.O., sorge automaticamente per effetto di detta mancata
realizzazione, e quindi a prescindere da qualsiasi valutazione
discrezionale dell'amministrazione, nel secondo caso il diritto
stesso nasce solo se ed in quanto l'amministrazione, con valutazione
discrezionale (al cospetto della quale la posizione soggettiva del
privato e' di interesse legittimo) abbia dichiarato che quei fondi
piu' non servano all'opera pubblica".
A.3.4. La domanda di liquidazione dell'indennita' da occupazione
legittima.
Sez. Un., Ordinanza 24 aprile 2007 n. 9847 (non massimata) ha
affermato: "La liquidazione della indennita' di occupazione, la
quale deve comunque essere conosciuta dal giudice ordinario, non
solo ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, nella versione
dichiarata incostituzionale con la sentenza della C. Cost. n. 281
del 2004 e in quella successiva alla sua sostituzione con la L. 21
luglio 2000, n. 205, art. 7, comma 1, lett. b, che non innovava
nulla in ordine alla L. 22 ottobre, n. 865, art. 20 (sul quale cfr.
C. Cost. 22 ottobre 1990 n. 470)".
A.3.5. Le controversie afferenti il contratto di cessione volontaria
del bene assoggettato a procedura espropriativa.
La S.C. ha precisato che sono attribuite alla giurisdizione
ordinaria le controversie afferenti il contratto di cessione
volontaria del bene assoggettato a procedura espropriativa e
precisamente:
- quella avente ad oggetto la questione, preliminare ad un'azione di
determinazione del conguaglio del prezzo, circa la nullita' del
contratto di cessione volontaria del bene assoggettato a procedura
espropriativa, la cui disciplina inerisce finalisticamente alla
commisurazione dell'indennizzo, e quindi tutela in modo diretto ed
immediato la posizione del soggetto espropriando [Sez. Un., Sentenza
n. 9845 del 24/04/2007 (Rv. 596254)];
- la causa di opposizione a decreto ingiuntivo, avente ad oggetto
l'adempimento di un accordo asseritamente intervenuto con
l'amministrazione sull'ammontare del conguaglio del prezzo di
cessione volontaria, a suo tempo stipulata nell'ambito di una
procedura espropriativa, atteso che "di tale questione, tenendo
conto della comparsa di costituzione dell'opposto che aveva
precisato la domanda facendo valere una pretesa lato sensu diretta
al conseguimento di un ristoro per la perdita della proprieta', va
affermata la natura indennitaria, per la quale l'art. 34, comma 3,
lett. b) d.lgs. n. 80 del 1998 conferma la giurisdizione del giudice
ordinario, pur se l'ammontare del ristoro espropriativo sia stato
asseritamente oggetto di accordo"[ Sez. Un., Sentenza n. 3040 del
13/02/2007 (Rv. 594289)];
- le azioni di risoluzione, annullamento e nullita' - quest'ultima
ove si configuri come strumentale per ottenere il risarcimento dei
danni (e non quindi fatta valere isolatamente, ovvero oggetto di
rilievo officioso da parte del giudice ai sensi dell'art. 1421 cod.
civ.) - del contratto di cessione volontaria del bene espropriando
[Sez. 1, Sentenza n. 8217 del 02/04/2007 (Rv. 597105). La decisione
ha precisato che dette azioni devono essere proposte dinanzi al
tribunale, in primo grado, e non gia' dinanzi alla corte d'appello,
in unico grado, ai sensi dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971,
n. 865, che e' competente esclusivamente per quanto attiene ai
profili relativi alla determinazione dell'indennita' nell'ambito di
un procedimento espropriativi (in applicazione del principio, e'
stata confermata la sentenza della corte d'appello che - pur non
tenendo conto che la dedotta nullita' del contratto di cessione
volontaria per impossibilita' sopravvenuta dell'oggetto a seguito
dell'incostituzionalita' della legge n. 385 del 1980 andava
qualificata come causa di risoluzione ai sensi dell'art. 1463 cod.
civ. e come tale, appunto, deducibile soltanto dinanzi al tribunale
- aveva comunque negato la propria competenza sulla avanzata domanda
di nullita' giacche' unicamente preordinata alla proposizione di
azione risarcitoria, sulla quale, in ogni caso, non avrebbe potuto
decidere)].
Sez. Un., Ordinanza n. 16299 del 24/07/2007 (Rv. 598758) ha poi
affermato che in caso di cessione volontaria di un immobile
sottoposto a procedura di espropriazione per pubblica utilita' da
parte di un comune, la domanda volta ad ottenere la differenza tra
la maggiore imposta comunale sugli immobili pagata dal cedente e
quella che sarebbe dovuta computando l'imposta sulla base
dell'indennita' di esproprio, ai sensi dell'art 16 del d.lgs. n. 504
del 1992 (norma riprodotta dall'art. 37, comma 7, d.P.R. n. 327 del
2001), sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e non di
quello tributario.
A.3.6. Il rapporto con la giurisdizione del commissario regionale
per la liquidazione degli usi civici.
Sul punto si segnala Sez. 1, Sentenza n. 16744 del 27/07/2007 (Rv.
600840): " Nell'ambito del giudizio di opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione, il giudice, al fine di stabilire
il valore di mercato dell'immobile, deve individuare ed apprezzare
tutti gli elementi obbiettivi che caratterizzano lo stesso ed i pesi
da cui e' gravato, inclusa l'esistenza di specifici usi civici a
favore della collettivita'; cio' facendo, non viola la giurisdizione
del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai
sensi dell'art. 29, secondo comma, della legge 16 giugno 1927 n.
1766, in quanto il giudizio di opposizione, appartenente alla
giurisdizione ordinaria, mira ad accertare il valore venale
dell'immobile e la verifica dell'esistenza di un uso civico e'
compiuta solo incidentalmente al fine di determinare l'indennizzo ed
esaurisce la propria efficacia nel giudizio stesso".
A.3.7. Il rapporto di pregiudizialita' tra il giudizio di
annullamento della dichiarazione di p.u. e la controversia
indennitaria.
Sez. 1, Ordinanza n. 5272 del 07/03/2007 (Rv. 596032)
"Posto che il decreto di espropriazione e' condizione dell'azione di
determinazione dell'indennita' e che l'esercizio del potere
determinativo postula che detto decreto sia esistente,
l'impugnazione in sede di giurisdizione amministrativa della
dichiarazione di pubblica utilita', dal cui annullamento
discenderebbe l'invalidazione degli atti conseguenti, tra cui il
decreto di espropriazione, si traduce in una pregiudizialita' di
quella controversia su quella indennitaria, della quale, pertanto,
puo' essere disposta la sospensione in attesa della definizione
della prima".
A.4. Le controversie risarcitorie per danni verificatisi nel corso
dell'esecuzione dell'opera pubblica.
La giurisdizione ordinaria sussiste anche relativamente alla domanda
di risarcimento del danno arrecato alla proprieta' privata per meri
comportamenti posti in essere dalla P.A. (ovvero da suoi incaricati
o delegati) in occasione di procedura espropriativa.
In tal senso Sez. Un., Ordinanza n. 8371 del 11/04/2006 (Rv.
589412): "A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204
del 2004 - con cui e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (nel
testo sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205),
nella parte in cui, in materia urbanistica ed edilizia, devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto "gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti",
anziche' "gli atti ed i provvedimenti" delle pubbliche
amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati -, sussiste la
giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia avente ad
oggetto i pretesi danni cagionati ad una parte del fondo non
soggetta ad espropriazione ad opera di comportamenti materiali
(nella specie, apposizione di una sbarra di ferro impeditiva
dell'accesso e riversamento di materiale di risulta) tenuti dal
soggetto incaricato dei lavori per i quali era stata disposta
l'occupazione d'urgenza, essendo configurabile in capo alla parte,
proprietaria dei beni danneggiati, una posizione di diritto
soggettivo".
Nella stessa prospettiva, Sez. Un., Ordinanza n. 7442 del 20/03/2008
(Rv. 602307) ha affermato che " Rientra nella giurisdizione
ordinaria la domanda con cui il proprietario di fondi limitrofi ad
una strada pubblica di nuova costruzione, deducendo che questa e'
stata realizzata senza adeguata regimentazione del deflusso delle
acque meteoriche e che cio' ha comportato l'allagamento dei suoi
terreni, chieda la modifica delle canalizzazioni per il deflusso
stesso ed il risarcimento del danno causato dall'allagamento,
dovendo poi il giudice del merito ritenere la propria competenza,
qualora si chieda un risarcimento connesso a generica imperita od
imprudente condotta "non jure" dei costruttori della strada
pubblica, o quella speciale del Tribunale regionale delle acque, se
la domanda lamenti la violazione di regole tecniche nella
costruzione delle opere idrauliche".
B. L'occupazione acquisitiva ed usurpativa.
Per le questioni di giurisdizione si rinvia ai paragrafi A.1. ed A.2.
Per la titolarita' passiva dell'obbligo risarcitorio si rinvia al
paragrafo C.1.
B.1. Questioni generali.
B.1.1. Dichiarazione di p.u. seguita dall'occupazione dell'area, ma
non dalla realizzazione dell'opera pubblica.
Sez. 1 Sentenza n. 7320 del 19/03/2008 (mass. non ufficiale)
In tema di espropriazioni, qualora alla dichiarazione di pubblica
utilita' segua l'occupazione dell'area, ma non la realizzazione
dell'opera pubblica, non si e' in presenza dell'occupazione c.d.
appropriativa, atteso che a tal fine non e' sufficiente la
dichiarazione di pubblica utilita', poi
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