Relazioni civili Cassazione n. 132
Urbanistica. Attività estrattiva e giurisdizione
Art. 4 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed edilizia - Nozione - Attivita' estrattiva - Ricomprensione nella nozione di "uso del territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema di giurisdizione sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle relative sanzioni amministrative.
Archivio Relazioni Civili della Corte di Cassazione
Autore Fimiani Numero 20070132 Data 07/12/2007
Numero di registro 200511185
Numero di registro 200521183
Tipo Relazione
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI
- GIURISDIZIONE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE -
ESCLUSIVA -
Art.34 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed edilizia - Nozione
- Attivita' estrattiva - Ricomprensione nella nozione di "uso del
territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema di giurisdizione
sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle relative sanzioni
amministrative.
Testo del Documento
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO
Relazione tematica su questione di massima di particolare importanza
- Ricorsi nn.11185-21183/05
Rel. n. 132 Roma, 7 dicembre 2007
Oggetto: GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - TRIBUNALI AMMINISTRATIVI
REGIONALI - GIURISDIZIONE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE -
ESCLUSIVA - Art.34 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed
edilizia - Nozione - Attivita' estrattiva - Ricomprensione nella
nozione di "uso del territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema
di giurisdizione sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle
relative sanzioni amministrative.
SOMMARIO:
1.- Premessa
2.- L'evoluzione dei concetti: urbanistica, edilizia e governo del
territorio.
2.1.- La nozione di urbanistica nella legge n. 1150 del 1942.
2.2.- L'emersione della distinzione tra urbanistica ed edilizia: la
legge n. 10 del 1977 e la successiva evoluzione
normativa fino al T.U. n. 380 del 2001.
2.3.- La definizioni di urbanistica nelle norme sul decentramento
delle funzioni amministrative (dal d.P.R. n. 616 del 1977 al d.lgs.
n. 112 del 1998).
2.4.- L'urbanistica nella definizione data dall'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998.
2.5.- Il concetto di governo del territorio nel nuovo art. 117 della
Costituzione. Il rapporto con la nozione di urbanistica.
3.- La disciplina dell'attivita' di cava.
3.1.- L'evoluzione normativa e le norme regionali che fondano il
potere sanzionatorio esercitato nelle fattispecie in esame.
3.2.- Il rapporto tra la materia delle cave e l'urbanistica nella
giurisprudenza della Corte costituzionale.
3.3.- Trasformazioni urbanistiche ed edilizie e cave: la
giurisprudenza della Cassazione penale.
4.- Conclusioni: le cave e l'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
4.1.- Premessa
4.2.- Le cave e l'attivita' edilizia.
4.3.- Le cave e l'urbanistica.
1.- Premessa.
Con due ordinanze interlocutorie, entrambe del 10 luglio 2007, le
Sezioni Unite hanno chiesto a questo ufficio una relazione di
approfondimento in tema di giurisdizione nelle cause di opposizione
ad ordinanza-ingiunzione di pagamento emessa per violazione della
disciplina in materia di cave.
Le ordinanze, premesso che, ai fini della risoluzione della
questione di giurisdizione, appare irrilevante il disposto dell'art.
22-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689 (All. A), nella parte in
cui contempla la competenza del tribunale, escludendo quella del
giudice di pace, per le sanzioni applicate per violazioni
concernenti disposizioni in materia di edilizia e urbanistica
(secondo comma, lett. c), in quanto trattasi di norma relativa alla
distribuzione della competenza tra giudici ordinari, la cui
applicazione necessariamente presuppone la sussistenza della
giurisdizione, richiamano i due precedenti arresti specifici
successivi all'entrata in vigore dell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998
(All. A) e precisamente:
- Sez. U, Sentenza n. 7374 del 19/04/2004 (All. B) secondo cui le
opposizioni all'ordinanza - ingiunzione di una sanzione
amministrativa introdotte con atto depositato successivamente
all'entrata in vigore dell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998 (All. A),
ed aventi ad oggetto le violazioni compiute nell'esercizio di
un'attivita' estrattiva di materiali di una cava sono devolute alla
cognizione, in sede di giurisdizione esclusiva, del giudice
amministrativo, atteso che l'attivita' estrattiva, incidendo sulla
materiale consistenza del territorio, determina una trasformazione
dell'assetto geomorfologico del suolo che si risolve, per l'effetto,
in un uso del territorio rientrante nella lata estensione della
materia urbanistica (che, appunto, comprende la totalita' degli
aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso);
- Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04 luglio 2006 (All. B), che ha
rivisto la questione a seguito della sentenza Corte cost. n. 204 del
2004 (come chiarita da Corte cost. n. 191 del 2006), arrivando alla
conclusione che la giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia
non possa essere devoluta interamente al giudice amministrativo, ma
solo entro limiti definiti dalla legge e caratterizzati dalla
situazione giuridica soggettiva per la cui tutela si agisce, con la
conseguenza che sono devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario, come previsto dall'art. 22 bis della legge n. 689 del
1981, tutte le controversie aventi ad oggetto le opposizioni a
sanzioni amministrative in materia urbanistica (e tra queste quelle
irrogate per violazioni connesse alla gestione delle cave), in cui
la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato
sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha
consistenza di un diritto soggettivo perfetto".
Le Sezioni unite ritengono che "la questione meriti rimeditazione e
approfondimento, considerato che la decisione da ultimo menzionata
ritiene in sostanza che la sentenza costituzionale n. 204 del 2004
abbia espunto dall'ordinamento la previsione di giurisdizione
amministrativa esclusiva in materia edilizia e urbanistica,
convincimento che non appare in linea con altri precedenti
concernenti la materia edilizia [Sez. U, sentenza n. 20317 del
20/09/2006 (rv. 591631): All. B] con il dato normativo risultante
dal dispositivo della sentenza costituzionale 204/2004, con i
successivi chiarimenti forniti dalla stessa giurisprudenza
costituzionale".
La necessita' di rimeditare quanto affermato da Sez. U, Ordinanza n.
15222 del 4 luglio 2006 cit., parte dalla definizione di
giurisdizione amministrativa esclusiva che, nelle previsioni del
legislatore sia costituzionale (art. 103 Cost.), che ordinario (art.
30 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, cui rinvia l'art. 7, comma secondo,
legge 6 dicembre 1971, n. 1034: All. A) attribuisce al giudice
amministrativo il compito di conoscere anche di tutte le questioni
relative a diritti. E cio', "in quanto il riparto delle
giurisdizioni tra giudice amministrativo e ordinario non deve
avvenire sulla base della consistenza della situazione giuridica
soggettiva dedotta in giudizio (interesse legittimo o diritto
soggettivo), ma esclusivamente in base all'inerenza della
controversia alla materia devoluta dalla legge alla competenza del
giudice amministrativo. La scelta legislativa, infatti, impone che
la qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio,
con tutte le implicazioni che ne discendono sul piano del regime
della tutela processuale, debbano essere operate dall'unico giudice
che conosce di tutte le controversie inerenti alla materia,
dovendosi limitare l'organo istituzionalmente competente alla
definizione del riparto delle giurisdizioni alla verifica
dell'estensione della materia e dell'appartenenza ad essa della
controversia"1.
Di qui la difficolta', in materia di giurisdizione esclusiva
amministrativa, nel dare rilievo - come sembra invece aver fatto
Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04 luglio 2006 cit. - alla
qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio.
Nelle ordinanze interlocutorie si precisa, al riguardo, che
"affermare che l'appartenenza della controversia all'ambito della
giurisdizione amministrativa esclusiva e' determinata dall'effettivo
esercizio di attivita' autoritativa e, dunque, dalla consistenza di
interesse legittimo della situazione giuridica soggettiva dedotta
nella controversia, significa evidentemente riconoscere ammissibile
la sola giurisdizione amministrativa generale di legittimita'. Ne'
varrebbe, nel contesto dell'attuale conformazione dell'ordinamento,
a recuperare l'autonomia della nozione di giurisdizione esclusiva il
riferimento alla pienezza della tutela concedibile dal giudice
amministrativo che ne e' titolare, siccome anche nell'ambito della
giurisdizione di legittimita', lo stesso giudice si occupa della
tutela di tutti i diritti patrimoniali consequenziali, risarcendo il
danno in forma specifica o per equivalente"2.
Rilevato che nelle controversie inerenti alla materia dell'edilizia
e dell'urbanistica, la verifica della compatibilita' costituzionale
della scelta legislativa di giurisdizione amministrativa esclusiva
(preordinata all'eventuale giudizio incidentale di legittimita'
dinanzi al giudice delle leggi) e' preclusa per effetto dello
specifico intervento della Corte costituzionale rappresentato dalla
sentenza n. 204 del 2004, come ulteriormente chiarito nella sua
portata dalle sentenze n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007, le
ordinanze interlocutorie, preso atto che, a seguito dell'intervento
del Giudice delle leggi, l'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, e' stato
ritenuto legittimo quanto alla materia relativa agli "atti" e
"provvedimenti" concernenti l'urbanistica e l'edilizia (come tale
"particolare"), mentre e' stato eliminato soltanto il generico
riferimento ai "comportamenti", muovono, nel sollecitare
l'approfondimento della questione, dal sottolineare i parametri di
riferimento fissati dalla Corte Costituzionale e precisamente:
1) la verifica delle giurisdizione deve avvenire sulla base
dell'inerenza alle materie stesse della controversia e non della
consistenza della situazione giuridica dedotta in giudizio,
risolvendosi una lettura diversa nella soppressione del predicato
"esclusiva" recato dalle norme, predicato che ha, invece, superato
indenne lo scrutinio di legittimita' costituzionale3;
2) l'eliminazione della locuzione "comportamenti" dal testo
dell'art. 34, ad opera della sentenza n. 204 del 2004, e' stata
chiarita dalla sentenza n. 191 del 2006, nel senso che
l'illegittimita' costituzionale deve intendersi limitata
all'idoneita' della locuzione stessa a devolvere al giudice
amministrativo la tutela dei diritti lesi da meri comportamenti
materiali, restando, invece, compresi nell'area di giurisdizione
esclusiva i diritti pregiudicati da attivita', le quali, sebbene sul
piano giuridico si risolvano in comportamenti senza potere, non
idonei a produrre il cd. effetto di "affievolimento" dei diritti
soggettivi, costituiscono pur sempre esecuzione della soggettiva
manifestazione di poteri spettanti all'amministrazione4;
3) atteso che "il giudizio amministrativo .. assicura la tutela di
.......ogni diritto ......perche' quel giudice e' idoneo ad offrire
piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente
garantiti, coinvolti nell'esercizio della funzione amministrativa",
neppure la natura fondamentale dei diritti soggettivi coinvolti
nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva
amministrativa, puo' indurre a dubitare della legittimita'
costituzionale della disposizione processuale, "non essendovi alcun
principio o norma nel nostro ordinamento che riservi esclusivamente
al giudice ordinario - escludendone il giudice amministrativo - la
tutela dei diritti costituzionalmente protetti", dovendosi la
giurisdizione ordinaria affermarsi come costituzionalmente obbligata
soltanto in presenza di meri comportamenti della pubblica
amministrazione"5.
Cio' posto, l'approfondimento richiesto muove dall'affermazione che:
- sembra certa l'inerenza della materia all'uso del territorio
siccome il potere sanzionatorio esercitato dall'amministrazione non
e' di tipo puramente "punitivo", ma le e' attribuito a sussidio del
governo del territorio;
- sembrerebbe, quindi, da escludere la presenza di meri
comportamenti, dovendosi l'esercizio del potere sanzionatorio
ricondurre a un "atto" oppure a un "provvedimento", restando
irrilevante ai fini della declaratoria di giurisdizione
amministrativa esclusiva, in base al complesso delle considerazioni
svolte, l'indagine circa l'appartenenza alla categoria degli atti
(mero procedimento esecutivo, autoritativo solo in relazione
all'effetto di soggezione all'esecuzione forzata), ovvero dei
provvedimenti (potere di apprezzamento discrezionale, anche solo in
relazione alla scelta del tipo di sanzione).
In linea con tale impostazione, va quindi esclusa la necessita' di
verificare se si sia in presenza di atti o provvedimenti della P.A.,
ovvero di comportamenti, atteso che l'irrogazione di una sanzione
amministrativa non puo' ascriversi alla categoria dei comportamenti
materiali, espunti dalla giurisdizione esclusiva per effetto
dell'intervento della Corte Costituzionale (sent. n. 204 del 2004,
cit.).
Parimenti non sorge il dubbio se sussista il requisito soggettivo
richiesto dall'art. 34 cit. e cioe' se l'atto provenga da
amministrazioni pubbliche o da soggetti alle stesse equiparati, in
quanto le ordinanze opposte sono state emesse dalle Regioni.
Occorre, invece, svolgere approfondimenti in ordine al rapporto tra
la materia delle cave e quelle dell'urbanistica e dell'edilizia, al
fine di accertare se, e in che limiti, queste ultime possano dirsi
comprensive della prima.
2.- L'evoluzione dei concetti: urbanistica, edilizia e governo del
territorio.
2.1.- La nozione di urbanistica nella legge n. 1150 del 1942.
Nella ricerca del significato di urbanistica occorre prendere le
mosse dalla L. 17 agosto 1942 n. 1150 (Legge urbanistica - All. A)
sia per l'importanza sotto il profilo definitorio dell'art. 1, comma
1 (che individua lo scopo della legge nella disciplina dell'assetto
e dell'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo
urbanistico in genere nel territorio del Regno), sia per come viene
delineato l'impianto fondamentale della materia:
- dall'art. 5, che concede al Ministero dei lavori pubblici (ora le
Regioni per effetto del trasferimento di funzioni amministrative
statali iniziato con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8)6, allo scopo
di orientare o coordinare l'attivita' urbanistica da svolgere in
determinate parti del territorio nazionale, la facolta' di
provvedere alla compilazione di piani territoriali di coordinamento
fissando il perimetro di ogni singolo piano;
dall'art. 7, che disciplina il contenuto del piano regolatore
generale;
- dall'art. 12, il quale prevede la possibilita' di piani
regolatori generali intercomunali
"quando per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi
di due o piu' Comuni contermini si riconosca opportuno il
coordinamento delle direttive riguardanti l'assetto urbanistico dei
Comuni stessi".
La Corte costituzionale (sentenza n. 50 del 1958: All. B), preciso'
che l'urbanistica e' quel complesso di norme che regola l'assetto e
l'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico
in genere e che....... giunge, come punto terminale, a disciplinare
l'attivita' edilizia vera e propria .. dettando anche le direttive
alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potesta'
regolamentare dei comuni. Sicche' l'edilizia, nel suo significato
tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli
edifici, al fine di tutelare l'incolumita', l'igiene e la sanita'
pubblica, la viabilita' e il decoro cittadino, s'inserisce in
massima parte nella materia dell'urbanistica e con questa, comunque,
e' strettamente legata".
Tale interpretazione, individuando nell'oggetto della materia lo
sviluppo urbanistico in genere, rappresento' un'evoluzione rispetto
alla tradizionale interpretazione che della legge 1150 aveva fatto
la giurisprudenza nell'immediato dopoguerra e cioe' che non ogni
evento edilizio aveva rilevanza, ma soltanto quello che si
realizzasse nel centro abitato. L'allargamento al concetto di
sviluppo urbanistico dell'intero territorio comunale, fu completato
dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. legge ponte) nella parte in
cui, modificando l'art. 31 della legge del 1942, estese l'obbligo
della licenza a tutto il territorio comunale e confermato dalla
Corte costituzionale all'indomani dell'avvio del decentramento delle
funzioni amministrative statali in materia di urbanistica di cui al
d.P.R. n. 8 del 1972 (sentenza 24 luglio 1972, n. 141: All. B)
2.2. L'emersione della distinzione tra urbanistica ed edilizia: la
legge n. 10 del 1977 e la successiva evoluzione normativa fino al
T.U. n. 380 del 2001.
La L. 28 gennaio 1977 n. 10 (Norme per la edificabilita' dei suoli),
anche se non incidente in modo diretto sul concetto di urbanistica,
contribui' a specificarne l'ambito, con una evoluzione rispetto
all'originaria previsione dell'art. 31 della legge urbanistica del
42.
Ed invero, se quest'ultima norma, a seguito della modifica da parte
della legge n. 765 del 1967, aveva previsto la necessita' di licenza
per chiunque intendesse "nell'ambito del territorio comunale
eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle
esistenti ovvero procedere all'esecuzione di opere di urbanizzazione
del terreno", l'introduzione del concetto di trasformazione edilizia
ed urbanistica (Art. 1 L. 10 cit. All. A), quale attivita'
richiedente il titolo concessorio, comporto' il passaggio da un
verifica incentrata essenzialmente sulle caratteristiche dell'opera
da realizzare ad un'altra di tipo teleologico, cioe' mirata sugli
effetti che l'opera avrebbe avuto sul territorio.
E cio' in quanto il bene tutelato dalla legislazione urbanistica e
sulla edificabilita' dei suoli non era (e non e') "il rispetto
formale degli strumenti urbanistici, ma [appunto] il territorio, nel
significato convenzionale che tale termine e' venuto ad assumere
nell'uso e nell'art. 1 della legge 28 gennaio 1977 n. 10,
significato comprensivo di una molteplicita' di interessi
giuridicamente rilevanti, quali la diversificazione delle aree, le
comunicazioni interne ed esterne, le direzioni di sviluppo urbano,
la proporzionalita' dei volumi, l'armonia delle caratteristiche
architettoniche, la funzionalita' tecnica, la sicurezza, l'igiene"7.
La disciplina strettamente edilizia ebbe una evoluzione negli anni
immediatamente successivi con l'introduzione di specifiche
definizioni per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente
(art. 31 L. 5 agosto 1978 n. 4578), prevalenti ex lege sulle
disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti
edilizi, per alcuni dei quali (manutenzione ordinaria e
straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo) fu esclusa
la necessita' di concessione edilizia sostituita con
un'autorizzazione gratuita (art. 48 L. 5 agosto 1978 n. 457 e,
successivamente, art. 7 d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, convertito in
legge, con modificazioni, con L. 25 marzo 1982, n. 94: si veda All.
A). E' significativo, ai fini dell'inquadramento della materia delle
cave nell'ambito della materia urbanistica ed edilizia, che il
secondo di detti provvedimenti estese, tra l'altro, l'istituto
dell'autorizzazione gratuita alle opere di demolizione, i reinterri
e gli scavi non riguardanti la coltivazione di cave o torbiere
(previsione, questa, ripresa da Cass. pen. Sez. U, sentenza n. 11
del 1993, per affermare che per l'apertura di cave non era
necessaria la concessione edilizia; si rinvia, sul punto al
paragrafo 3.4.).
La successiva legge 28 febbraio 1985 n. 47 ridisegno' il sistema del
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia e delle sanzioni,
ponendosi come legge-quadro per la normativa regionale in materia
(art. 1)9, senza toccare il sistema impostato sul doppio binomio
concessione/autorizzazione, dal versante amministrativo e sanzione
penale/amministrativa, da quello sanzionatorio. Sia pure con
l'introduzione per le opere minori (a partire dall' 4 d.l. 5 ottobre
1993 n. 398, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 493) dell'istituto della denuncia di
inizio attivita' in sostituzione di quello dell'autorizzazione, il
sistema e' rimasto sostanzialmente immutato anche nel d.P.R. 6
giugno 2001 n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), con il passaggio dalla
concessione edilizia al permesso di costruire.
Puo' fin d'ora anticiparsi (rinviando per approfondimenti al
paragrafo 4.1., anche per riferimenti agli allegati) che il T.U. del
2001 rappresenta il riferimento normativo per la definizione della
materia dell'edilizia.
2.3. La definizioni di urbanistica nelle norme sul decentramento
delle funzioni amministrative (dal d.P.R. n. 616 del 1977 al d.lgs.
n. 112 del 1998).
Il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), nel trasferire alle
regioni le funzioni amministrative dello Stato nella materia
urbanistica, preciso' che le stesse "concernono la disciplina
dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti
conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di
salvaguardia e di trasformazione del suolo nonche' la protezione
dell'ambiente" (art. 80, All. A).
Considerata l'evidente affinita' con la formulazione dell'art. 34
d.lgs. n. 80 del 1998, va richiamato l'indirizzo interpretativo
della Corte costituzionale, chiamata a rispondere a diverse
ordinanze di rimessione relative a leggi regionali che, facendo
applicazione della nozione di urbanistica delineata dall'art. 80
cit., avevano disciplinato anche parti del territorio diverse dai
centri abitati.
Con la sentenza n. 239 del 1982 (All. B), la Corte preciso' che:
- l'urbanistica comprende tutto cio' che concerne l'uso dell'intero
territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini della
localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con
le relative infrastrutture;
- nell'art. 80 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 la protezione ambientale
e' usata in senso restrittivo e riferita soltanto al profilo
urbanistico, come risulta evidente dalla collocazione della
disposizione, la quale e' posta a completamento della nozione di
urbanistica;
- il fatto che la medesima zona di territorio possa formare oggetto
di provvedimenti normativi relativi al paesaggio ovvero concernenti
l'urbanistica, non significa che le due materie si confondano o che
la seconda assorba la prima.
La Corte costituzionale e' poi tornata sulla questione se l'art. 80
cit. avesse comportato l'assorbimento della materia del paesaggio in
quella dell'urbanistica (sentenza n. 359 del 1985, All. B)
richiamando le precedenti decisioni (sentenze n. 141 del 1972 e n.
239 del 1982, cit.) per ribadire "una nozione ristretta
dell'urbanistica quale assetto dei centri abitati - come enunciata,
peraltro allo specifico fine di non ricomprendervi la materia delle
bellezze naturali".
Inizia, con queste decisioni, ad emergere il tema dell'autonomia
degli interessi differenziati sul territorio, rispetto
all'urbanistica, ripreso dalla Corte costituzionale anche a
proposito delle cave (infra).
Il decentramento amministrativo fu poi ulteriormente attuato con il
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
Il TITOLO III (intitolato "Territorio ambiente e infrastrutture")
disciplina, secondo l'art. 51 (All. A) "il conferimento alle regioni
e agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi in tema di
territorio e urbanistica, protezione della natura e dell'ambiente,
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, opere pubbliche, viabilita',
trasporti e protezione civile".
Lo schema seguito e' quello della individuazione dei compiti di
rilievo nazionale (art. 52) e delle funzioni che restano di
competenza statale (artt. 54 e 55), lasciando alle regioni le
residue competenze.
Va rilevato (e come si vedra' trattasi di dato rilevante nel
dibattito dottrinale circa la portata della nozione di urbanistica
di cui all'art. 34 d.lgs. n. 80) che nel d.lgs. 31 marzo 1998, n.
112 i termini territorio e urbanistica sono connessi e, per
converso, sono distinti da quelli che identificano gli altri settori
di delega (protezione della natura e dell'ambiente, eccetera).
2.4. L'urbanistica nella definizione data dall'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998.
Con la previsione di giurisdizione esclusiva nella materia
dell'edilizia e dell'urbanistica da parte dell'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998 e la precisazione che "la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell'uso del territorio", si affermo' l'indirizzo
interpretativo c.d. "panurbanistico" inaugurato da Sez. U, sentenza
n. 494 del 14 luglio 200010 , nel quale si inserisce Sez. U,
Sentenza n. 7374 del 19 aprile 2004 cit., in materia di cave.
Gli ampi confini sarebbero stati, secondo l'opinione prevalente,
dettati per fini esclusivamente processuali11, al fine di
"concentrare in un unico giudice, secondo il chiaro dettato
legislativo, tutte le controversie relative all'uso del territorio,
indipendentemente dall'ente pubblico coinvolto, all'unica condizione
che esse abbiano ad oggetto atti e provvedimenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad essi equiparati"12.
Va peraltro registrata l'opinione di quanti13, per ragioni di
coerenza sistematica, si servono delle affermazioni della Corte
costituzionale in materia di rapporti tra l'urbanistica e la materia
del paesaggio e dell'ambiente in genere, elaborata in ordine
all'interpretazione dell'art. 80 d.lgs n. 616 del 1977 che aveva
delimitato la nozione di urbanistica all'uso dell'intero
territorio, ma ai soli fini della localizzazione e tipizzazione
degli insediamenti di ogni genere, pur ammettendo che gli strumenti
urbanistici possano mirare a raggiungere finalita' di tutela
paesaggistica ed ambientale in genere14.
Si osserva15 che "in senso contrario ad una eccessiva dilatazione
del concetto di urbanistica si pone anche, forse in modo decisivo,
il rilievo sistematico che nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (All.
A), di conferimento di compiti e funzioni amministrative alle
regioni ed agli enti locali, coevo allo stesso decreto n. 80/1998,
le materie dell'urbanistica e dell'ambiente vengono nettamente
distinte"; ed ancora che "nonostante l'art. 34 del decreto 80 abbia
il limitato compito di definire l'ambito della giurisdizione e non
quello di fissare il riparto di competenze tra Stato e regioni,
tuttavia l'intera coerenza del sistema risulterebbe fortemente
compromessa qualora si ritenesse che, in due decreti legislativi
coevi, attuativi di deleghe contenute nella stessa legge, la nozione
di urbanistica possa assumere significati profondamente diversi: con
la conseguenza che anche ai fini del riparto della giurisdizione "il
concetto di urbanistica va definito in funzione della elaborazione
della Corte costituzionale e del complessivo disegno del d.lgs. n.
112/1998" .
Si ribatte 16:
"la separazione delle nozioni di urbanistica e di edilizia tra loro
e rispetto ad altre materie collaterali (ambiente, beni culturali ad
esempio) ai fini delle competenze legislative ed amministrative,
rispetto all'accorpamento delle stesse nozioni in tema di riparto di
giurisdizione, costituisce una costante collegata alla diversita'
delle esigenze che presiedono alle relative scelte";
- che "anche a ritenere, come alcune regioni hanno opinato in sede
di ricorso alla Consulta avverso la legge delega n. 443/2001 sulle
grandi opere e sulla "superdia", che l'edilizia sarebbe stata
separata dall'urbanistica, ai fini delle competenze legislative, con
la conseguenza che, non rientrando nel concetto di governo del
territorio, risulterebbe di competenza residuale delle regioni ex
art. 117, comma 4 Cost. - soluzione peraltro bocciata dalla sentenza
n. 362/2003 della Consulta - cionondimeno resterebbe ferma la
previgente scelta del decreto n. 80/1998 di equiparare le due
materie ai fini della giurisdizione sulla base di una scelta che
appartiene alla legislazione esclusiva dello Stato, ex art. 117
Cost., comma 2, ove ci si riferisce a "giurisdizione e norme
processuali, ordinamento civile e penale, giustizia
amministrativa"17.
2.5. Il concetto di governo del territorio nel nuovo art. 117 della
Costituzione. Il rapporto con la nozione di urbanistica.
A seguito della modifica dell'articolo 117 della Costituzione (All.
A), l'introduzione della materia del governo del territorio e la
contemporanea scomparsa di riferimenti all'urbanistica, ha subito
posto la questione dei rapporti tra i due concetti.
Questione rilevante, in prima battuta, ai fini della individuazione
del riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni, ma incidente
sui profili generali di ordine sistematico e non estranea, come
meglio si vedra' in seguito, alle tematiche del riparto di
giurisdizione (si rinvia al paragrafo 4.2.).
La Corte costituzionale con l'ordinanza n. 157 del 2002 (All. B),
nel restituire gli atti al Giudice a quo a seguito della riforma
dell'art. 117 Cost., dando incidentalmente atto che la modifica
aveva innovato "la ripartizione delle competenze non solo nel
settore urbanistico - governo del territorio, ma anche in quello
della tutela dell'ambiente e della valorizzazione dei beni
ambientali", sembro' optare per l'equivalenza dei due termini.
Con la sentenza n. 303 del 2003 (All. B), la Corte costituzionale ha
aderito alla tesi dell'inclusione dell'urbanistica nel piu' ampio
concetto di governo del territorio in quanto, "se si considera che
altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, sono
specificamente individuati nello stesso terzo comma dell'art. 117
Cost. e non rientrano quindi nel governo del territorio, appare del
tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su
questa materia siano stati estromessi aspetti cosi' rilevanti, quali
quelli connessi all'urbanistica e che il "governo del territorio"
sia stato ridotto a poco piu' di un guscio vuoto" .
Identiche argomentazioni sono presenti nella sentenza n. 362 del
2003 (All. B), che sembra, tra l'altro, individuare, sia pure con
toni sfumati, una linea di continuita' tra la nozione di urbanistica
introdotta a fini di riparto di giurisdizione e quella di governo
del territorio introdotta ai fini di riparto delle competenze tra
Stato e Regioni, nella parte in cui afferma: " ... Nella medesima
prospettiva, anche l'ambito di materia costituito dall'edilizia va
ricondotto al governo del territorio. Del resto la formula adoperata
dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia
significativamente quelle con le quali, nella piu' recente
evoluzione della legislazione ordinaria, l'urbanistica e l'edilizia
sono state considerate unitariamente (v. art. 34 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80)".
Anche senza tornare sui rapporti con l'art. 34 d.lgs. n. 80 cit., la
successiva sentenza n. 196 del 2004 (All. B), ha ribadito la maggior
ampiezza del concetto di "governo del territorio" rispetto ai
settori dell'urbanistica e dell'edilizia, precisando che la
normativa di cui all'art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (recante
la riapertura dei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n.
47 sul condono edilizio), certamente tocca profili tradizionalmente
appartenenti all'urbanistica e all'edilizia, ma non si esaurisce in
tali ambiti specifici in quanto "coinvolge l'intera e ben piu' ampia
disciplina del governo del territorio, comprensiva, in linea di
principio, di tutto cio' che attiene all'uso del territorio e alla
localizzazione di impianti o attivita' ossia l'insieme delle norme
che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai
quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio".
Altre sono state le decisioni intervenute sulla questione, ribadendo
questa impostazione (esse, pertanto non vengono allegate, in quanto
fanno costante applicazione della elaborazione definitoria e
sistematica illustrata).
Da un lato sono stati chiariti i rapporti tra le concorrenti
potesta' legislative statale e regionale, prevedendo che la
fissazione di distanze minime tra fabbricati attiene alla materia
dell'ordinamento civile e rientra quindi nella competenza esclusiva
dello Stato (sentenza n. 232 del 2005: All. B), ovvero dichiarando
l'illegittimita' costituzionale di disposizioni regionali (L.R.
Marche n. 34 del 1992, artt. 4 e 30) contrastanti con l'art. 24
della legge n. 47 del 1985 in materia di approvazione di piani
attuativi, norma alla quale la Corte ha riconosciuto il rango di
norma di principio (sentenza n. 343 del 200518).
La materia del "governo del territorio" e' stata poi richiamata per
giustificare l'intervento dello Stato in settori diversi, aventi
comunque interferenza con il territorio.
E cosi', nel complessivo sistema di definizione degli standard di
protezione dall'inquinamento elettromagnetico di cui alla legge 22
febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), si e'
affermato (sentenze n. 307 del 2003, n. 336 del 2005, n. 103 del
2006, n. 129 del 2006, n. 265 del 2006 e n. 303 del 2007) che:
- compete allo Stato, la fissazione delle soglie di esposizione e,
dunque, nel lessico legislativo, la determinazione dei limiti di
esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita',
limitatamente, per questi ultimi, alla definizione dei valori di
campo "ai fini della progressiva minimizzazione dell'esposizione"
(art. 3, comma 1, lettera d, numero 2);
- spetta, invece, alla competenza delle Regioni la disciplina
dell'uso del territorio in funzione della localizzazione degli
impianti di comunicazione e quindi la indicazione degli obiettivi di
qualita', consistenti in criteri localizzativi degli impianti stessi
(art. 3, comma 1, lettera d, numero 1); detti criteri devono, pero',
rispettare le esigenze della pianificazione nazionale di settore e
non devono essere, nel merito, "tali da impedire od ostacolare
ingiustificatamente l'insediamento" degli impianti.
Nella stessa prospettiva, con la sentenza n. 232 del 2005, cit., la
Corte ha chiarito che la materia del governo del territorio consente
al legislatore regionale di prevedere una disciplina di tutela dei
beni culturali ulteriore rispetto a quella gia' prevista dalla
legislazione statale.
Un limite all'intervento regionale in materia di governo del
territorio e' stato pero' fissato da Corte cost. 5 maggio 2006, n.
182, per quanto attiene alle disposizioni della L.R. Toscana n. 1
del 2005, lesive delle competenze statali (nella specie del
principio per cui qualora la pianificazione paesaggistica regionale
comporti la modifica di regime dei beni che essa recepisce e il cui
uso deve regolare, lo Stato deve poter interloquire attraverso forme
di concertazione, senza le quali la Regione puo' ben elaborare
autonomamente il piano, senza pero' che quell'effetto si produca).
La materia del governo del territorio, poi, ha fondato il giudizio
di legittimita' costituzionale di alcune norme della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che
prevedevano interventi e programmazioni in materia di edilizia
pubblica, con un significativo coinvolgimento regionale, atteso che
"alle Regioni, nel rispetto della loro competenza concorrente in
materia di governo del territorio, e' rimessa la predisposizione dei
programmi abitativi, alla cui attuazione concreta dovranno poi
provvedere i comuni interessati" (sentenza n. 451 del 2006). Anche
lo sfruttamento a fini turistici del demanio marittimo, attraverso
la costruzione di strutture di notevoli dimensioni, e' stato,
infine, ritenuto afferente alla materia del governo del territorio
(sentenza n. 88 del 2007, nel giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi da 583 a 593 della legge 23
dicembre 2005, n. 266 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Circa la portata della modifica costituzionale in riferimento alla
nozione di urbanistica, la dottrina e' pervenuta a tre posizioni
differenziate.
In una prima prospettiva si afferma che la locuzione governo del
territorio delimita il medesimo ambito del concetto di urbanistica e
che la modifica ha avuto un mero valore di aggiornamento ed
adeguamento del linguaggio normativo. La nuova dizione di governo
del territorio altro non sarebbe "che l'urbanistica nel suo ormai
affermato significato di disciplina avente ad oggetto l'intero
territorio, indipendentemente dal grado della sua urbanizzazione;
con l'ovvia conseguenza che diritto urbanistico e diritto del
governo del territorio debbono ritenersi espressioni del tutto
equivalenti quanto a generalizzazione della estensione a tutto il
territorio, antropizzato e non"19.
Un secondo orientamento e' nel senso che, con il passaggio dall'una
all'altra denominazione, il legislatore costituzionale abbia
allargato le competenze legislative regionali (sia pure concorrenti)
verso un piu' vasto ambito, il "governo del territorio", il quale,
comunque, comprenderebbe - al suo interno - anche la materia
urbanistica. Si sostiene che l'urbanistica ha dilatato i suoi
confini a governo del territorio poiche' accanto alla disciplina
degli assetti e dei suoi usi si affianca la funzione ordinale della
sua gestione: di qui quindi "governo (degli usi e della gestione)
del territorio"20.
Una terza prospettiva21 e' quella di quanti ritengono che
l'espressione "governo del territorio" - individua un ambito
normativo completamente separato e indipendente rispetto
all'urbanistica, con la conseguenza che quest'ultima, in
applicazione del criterio residuale di cui al quarto comma dello
stesso articolo 117, sarebbe materia di competenza esclusiva delle
regioni, in quanto non espressamente prevista. Si afferma22 che
proposito del legislatore costituzionale e' stato (e cio'
risulterebbe dagli atti preparatori, in modo sufficientemente
chiaro) quello di inserire - con l'espressione "governo del
territorio" - una materia indipendente e separata dall'urbanistica
ed edilizia, trasferendo contestualmente (e implicitamente)
urbanistica ed edilizia alla competenza esclusiva delle regioni. In
questa prospettiva "separazionistica", si ritiene che l'urbanistica,
a seguito della riforma del Titolo V, e' materia diversa dal governo
del territorio, di natura residuale regionale ed afferisce alla
disciplina tecnica della destinazione d'uso dei suoli ed all'assetto
delle citta', mentre il governo del territorio attiene alla gestione
di interessi che in parte limitano l'urbanistica e in parte se ne
differenziano come ad esempio la politica delle infrastrutture,
dello sviluppo economico, della politica agricola, dell'ambiente23.
A quest' ultima tesi si e' ribattuto 24 che, "se valesse questo
criterio classificatorio, anche l'edilizia, non essendo nominata,
apparterrebbe in via esclusiva alle Regioni, mentre la materia, nel
T.U. del 2001 (art. 2, comma 1) non e' di esclusiva competenza
regionale, ma concorrente, atteso che invoca i principi fondamentali
propri di una potesta' legislativa regionale concorrente rendendo un
cattivo servizio alla causa di un corretto inquadramento di due
materie cosi' strategiche e a tal punto combinate da non poter
essere separate quali l'urbanistica e l'edilizia"25.
Ai fini che interessano in questa sede e' necessario capire se la
modifica costituzionale abbia inciso sull'ambito della giurisdizione
esclusiva di cui all'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
L'affermazione fatta dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
362 del 2003 cit., secondo cui "....la formula adoperata dal
legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia
significativamente quelle con le quali, nella piu' recente
evoluzione della legislazione ordinaria, l'urbanistica e l'edilizia
sono state considerate unitariamente (v. art. 34 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80)", non sembra aver suggerito - alla
giurisprudenza ed alla dottrina - una rilettura dell'art. 34 cit.
alla luce dell'intervenuta modifica costituzionale.
Si e' affermato26 che "questo rilievo effettuato dal giudice delle
leggi sembra avvalorare una lettura sinottica e sistematica delle
norme in commento"; altri27 osservano che "non e' al momento dato
sapere quale influenza avra' l'impostazione seguita dalla legge
cost. n. 3/2001 sull'interpretazione dell'art. 34, d.lgs. n. 80/98"
e che "in linea di principio potrebbe favorire un ridimensionamento
della tendenza espansiva ....... ancorche' la giurisprudenza paia
ormai sufficientemente consolidata in questo senso".
Ma al di la' di queste (isolate) affermazioni, che sono il segno
evidente della difficolta' di cogliere nella modifica costituzionale
segnali chiari per ridisegnare i confini della giurisdizione
esclusiva, non risultano riflessioni di sistema sul significato del
parallelismo tra l'art. 117 Cost. e l'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998
colto dalla Corte costituzionale.
Quel che e' certo e' che nelle leggi regionali successive alla
riforma del Titolo V, questo parallelismo e' sotteso, in quanto, pur
facendosi riferimento al locuzione governo del territorio, trova
conferma l'impostazione tradizionale urbanistica, fondata sulla
previsione di strumenti pianificatori gerarchicamente organizzati e
di competenze articolate sui vari livelli territoriali e funzionali
interessati28.
3. La disciplina dell'attivita' di cava.
3.1. L'evoluzione normativa e le norme regionali che fondano il
potere sanzionatorio esercitato nelle fattispecie in esame.
Anche la materia delle cave e torbiere era inclusa tra quelle per
cui, secondo l'art. 117 Cost. prima della novella del 2001, la
Regione poteva emanare "norme legislative nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreche' le norme
stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello
di altre Regioni". Con la riforma dell'art. 117 Cost. del 2001, il
riferimento alla materia della cave e torbiere (al pari
dell'urbanistica) e' scomparso.
La materia delle cave e delle miniere fu regolata dal r.d. 29 luglio
1927, n. 1443 "Norme di carattere legislativo per disciplinare la
ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno" (All. A), in
parte modificato dalla Legge 7 novembre 1941, n. 1360 e dal d.P.R. 9
aprile 1959, n. 128 (che contiene le norme di polizia delle cave e
torbiere; la tutela del lavoro in tali attivita' e' stata
disciplinata dai d.P.R. 27 aprile 1955 n. 547, e 19 marzo 1956, n.
302).
Con i d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 2 (art. 1, All. A) e 24 luglio 1977
n. 616 (art. 62, All. A ), si e' attuato il trasferimento alle
Regioni delle funzioni amministrative esercitate dagli organi
centrali e periferici dello Stato in materia di cave e torbiere e
precisamente "tutte le attivita' attinenti alle cave, di cui
all'art. 2, terzo comma, ed al titolo terzo del regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443".
Nel frattempo, la legge 29 novembre 1971, n. 1097 (All. A), dettata
per attuare una particolare disciplina di controllo per una
specifica zona del territorio nazionale (Colli Euganei),
subordinando l'attivita' estrattiva ad una verifica di
compatibilita' con i vincoli paesaggistici e naturali, era stata
interpretata dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 9 del
1973 (All. B) nel senso che non si trattava di normativa
necessariamente circoscritta alla fattispecie territoriale dei Colli
Euganei, in quanto "i limiti di localizzazione della legge in esame
non costituiscono trattamento singolare e differenziato da quello di
situazioni che, altrove, siano ritenute, di volta in volta,
sottoponibili ad eguale tutela".
La sentenza costitui' il presupposto perche' la successiva normativa
regionale in materia di cave e torbiere, potesse prevedere un
controllo piu' penetrante dell'attivita' estrattiva, assoggettandola
ad una pianificazione settoriale.
In tal senso si pongono le norme regionali che vengono in evidenza
nelle cause in esame (All. A, in fine) e precisamente:
- L.R. Campania 13 dicembre 1985, n. 54, recante Coltivazione di
cave e torbiere, come modificata dalla L.R. 13 aprile 1995, n. 17
(All. A, in fine, unitamente alla L.R. Campania n. 13 del 1983
recante Norme per l'applicazione delle sanzioni amministrative e
pecuniarie di competenza della Regione o di enti da essa delegati o
sub-delegati;
- L.R. Friuli 18 agosto 1986, n. 35, recante Disciplina delle
attivita' estrattive e L.R. Friuli 14 giugno 1996, n. 22 (che ha
dettato ulteriori norme in materia di attivita' estrattive nella
Regione).
3.2. Il rapporto tra la materia delle cave e l'urbanistica nella
giurisprudenza della Corte costituzionale.
La prospettiva da cui muoveva il regio decreto 29 luglio 1927, n.
1443, era sostanzialmente quella di soddisfare esigenze di carattere
economico, senza prevedere alcuna forma di controllo dell'attivita'
estrattiva in relazione al territorio e all'ambiente. Anche le altre
norme in materia (d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128; d.P.R. 27 aprile
1955 n. 547, e d.P.R. 19 marzo 1956, n. 302) si muovevano in
quest'ottica, riguardando esclusivamente i profili di polizia e di
tutela della sicurezza del lavoro nell'attivita' di cava.
La disciplina introdotta nel 1927 aveva, quindi, la finalita' di
creare un sistema di intervento pubblico nell'economia nazionale al
fine di incentivare o comunque assicurare l'esercizio dell'attivita'
estrattiva, con la previsione di due differenziate categorie di
materiali e sostanze industrialmente utilizzabili: da una parte le
miniere, comprendenti i materiali ritenuti di particolare rilevanza
economica, assoggettate quindi ad un regime pubblicistico con
controllo ed intervento diretto da parte dello Stato; dall'altra le
cave e le torbiere, ricomprendenti gli altri materiali, lasciate in
libera disponibilita' al proprietario con un possibile intervento
sostitutivo dell'amministrazione pubblica in caso di inerzia o di
insufficiente sfruttamento.
Tanto fu evidenziato da Corte cost. (Sent.) 9 marzo 1967, n. 20
(All. B), nel sottolineare come piu' che i profili di tutela del
territorio, scopo della normativa del 1927 era la funzione
economico-sociale delle cave, quali strumento d'attuazione del
pubblico interesse allo svolgimento dell'attivita' estrattiva.
Il tema del collegamento dell'attivita' di cava con la tutela del
territorio e dell'ambiente si pose con la legge 29 novembre 1971, n.
1097 cit., che fu dettata per attuare una particolare disciplina di
controllo per una specifica zona del territorio nazionale (Colli
Euganei), subordinando l'attivita' estrattiva ad una verifica di
compatibilita' con i vincoli paesaggistici e naturali. Avendo la
Corte costituzionale (sentenza n. 9 del 1973, cit.) precisato che
non si trattava di normativa necessariamente circoscritta alla
fattispecie territoriale dei Colli Euganei, in quanto "i limiti di
localizzazione della legge in esame non costituiscono trattamento
singolare e differenziato da quello di situazioni che, altrove,
siano ritenute, di volta in volta, sottoponibili ad eguale tutela",
la successiva normativa regionale in materia di cave e torbiere,
inizio' a prevedere un controllo piu' penetrante dell'attivita'
estrattiva, assoggettandola ad una pianificazione settoriale.
Di qui una serie di questioni sulla legittimita' costituzionale di
leggi regionali che avevano introdotto l'obbligo generalizzato di
autorizzazione per l'attivita' di cava. La Corte costituzionale nel
dichiarare infondate le questioni, evidenzio' - anche sotto questo
versante - l'autonomia e la distinzione rispetto alla tutela del
paesaggio ed all'urbanistica.
Sotto il primo profilo Corte cost. 1 febbraio 1982, n. 7 (All. B),
preciso' che "ancor prima dell'ingresso nell'ordinamento dell'art.
41 della Costituzione, il diritto dominicale sulla cava [era]
geneticamente condizionato ab intra dalla tutela di un interesse
pubblico, cui l'evoluzione legislativa e costituzionale potrebbe
affiancare altri, diversi interessi della stessa natura".
Con la successiva sentenza n. 221 del 1988 (All. B), la Corte
costituzionale si occupo' del rapporto tra la normativa sulle cave e
quella urbanistica, fondando, peraltro, l'autonomia della prima sul
fatto che era prevista - separata dalla seconda - dall'art. 117,
comma primo, Cost., tra quelle rientranti nella competenza
legislativa ripartita delle Regioni a statuto ordinario".
La sentenza preciso', peraltro, che erano possibili tra Regioni e
Comuni intese o altre forme di cooperazione nell'esercizio delle
rispettive competenze in materia urbanistica ed in quella di cave e
torbiere, al fine di realizzare una coordinata politica del
territorio. Ed in applicazione di tale principio, la giurisprudenza
amministrativa, a partire da Adunanza plenaria, 9 marzo 1982, n.
329, ha costantemente ritenuto possibile per la pianificazione
urbanistica di regolamentare anche lo svolgimento delle attivita'
estrattive .
3.3. Trasformazioni urbanistiche ed edilizie e cave: la
giurisprudenza della Cassazione penale.
L'attivita' di cava, anche se non richiede opere edilizie in senso
stretto, ha, certamente, un significativo impatto sul territorio.
Si e' posta, allora, a partire dalla legge n. 10 del 1977, la
questione della necessita' per la cava di concessione edilizia.
Questione affrontata dalla giurisprudenza penale al fine di
stabilire la rilevanza illecita delle opere, con affermazioni che,
per la loro connessione con i profili sistematici, assumono
rilevanza ai fini definitori della materia dell'urbanistica e del
rapporto tra questa e l'attivita' di cava.
In generale, l'orientamento
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