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Rel. n. 37/06
Roma, 4 maggio 2006
OGGETTO: 614001 - SANITA' PUBBLICA - IN GENERE - Inquinamento
atmosferico - Reato di mancata presentazione della domanda di
autorizzazione alle immissioni - Natura - Reato permanente -
Fondamento - Contrasto di giurisprudenza.
RIF. NORM.: artt. 15, 25, comma 6, d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203.
La Sez. III penale con decisione assunta nella pubblica udienza del
20 dicembre 2005, dep. 2 febbraio 2006, n. 4326/06, Fabris, rv.
233301, ha affermato il principio di diritto cosi' massimato:
"In tema di inquinamento atmosferico, la contravvenzione prevista
dagli artt. 15 e 25, comma sesto d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203
(esecuzione senza autorizzazione di una modifica sostanziale di
impianto industriale) integra un reato permanente, costituendo la
modifica solo il momento iniziale della consumazione che si protrae
sino alla conclusione del procedimento di controllo e rilascio
dell'autorizzazione, ovvero sino a che l'agente non abbia
ripristinato la situazione precedente".
Per meglio inquadrare il contrasto nel quale la decisione in esame
si pone vanno richiamate, da un lato, le considerazioni generali in
tema di inquinamento atmosferico, inteso come "ogni modificazione
della normale composizione o stato fisico dell'aria atmosferica,
dovuta alla presenza nella stessa di una o piu' sostanze in
quantita' e con caratteristiche tali da alterare le normali
condizioni ambientali e di salubrita' dell'aria; da costituire
pericolo ovvero pregiudizio diretto o indiretto per la salute
dell'uomo; da compromettere le attivita' ricreative e gli altri usi
legittimi dell'ambiente; alterare le risorse biologiche e gli
ecosistemi ed i beni materiali pubblici e privati", con una
concezione ispirata al controllo anche delle semplici modificazioni
o alterazioni del normale stato fisico naturale dell'aria, e
dall'altro le specifiche disposizioni dalla cui analisi occorre
muoversi.
Secondo l'art. 15 "Sono sottoposte a preventiva autorizzazione: a)
la modifica sostanziale dell'impianto che comporti variazioni
qualitative e/o quantitative delle emissioni inquinanti; b) il
trasferimento dell'impianto in altra localita'". Comportamenti
sanzionati dal successivo art. 25, comma 6, che prevede che "Chi
esegue la modifica o il trasferimento dell'impianto senza
l'autorizzazione prescritta dall'art. 13 (recte 15) e' punito, nel
primo caso, con l'arresto sino a sei mesi o con l'ammenda sino a
euro 1.032, e, nel secondo, con l'arresto sino a due anni o con
l'ammenda da euro 258 a euro 1.032" (la sanzione in caso di
trasferimento e' identica quella prevista nel comma 1 dello stesso
articolo 25 per il caso di prosecuzione di impianto esistente senza
la presentazione della domanda di autorizzazione).
La valutazione della fattispecie in esame non puo' poi prescindere
da quanto previsto in via generale dall'art. 24, comma 1, dello
stesso d.P.R., secondo cui "Chi inizia la costruzione di un nuovo
impianto senza l'autorizzazione, ovvero ne continua l'esercizio con
autorizzazione sospesa, rifiutata, revocata, ovvero dopo l'ordine di
chiusura dell'impianto, e' punito con la pena dell'arresto da due
mesi a due anni e dell'ammenda da euro 258 a euro 1.032" (in
coerenza con l'obbligo introdotto dall'art. 6, per il quale "per la
costruzione di un nuovo impianto deve essere presentata domanda di
autorizzazione alla regione o alla provincia autonoma competente,
corredata dal progetto nel quale sono comunque indicati il ciclo
produttivo, le tecnologie adottate per prevenire l'inquinamento, la
quantita' e la qualita' delle emissioni nonche' il termine per la
messa a regime degli impianti").
A fronte di tale quadro normativo la giurisprudenza di legittimita'
ha sostenuto, con un primo orientamento, che il reato in esame
avesse natura istantanea anche se con effetti eventualmente
permanenti, in caso di utilizzazione dell'impianto modificato o
spostato, e per il quale la consumazione coinciderebbe con la data
di realizzazione delle modifiche (o dello spostamento): in questo
senso Sez. III, 15 marzo 2000, dep. 4 maggio 2000, n. 5207, Murri,
rv. 216068. Su questa stessa linea Sez. III, 21 febbraio 2001, dep.
6 aprile 2001, n. 13992, Uva, rv. 218775, ha ulteriormente
qualificato il reato come a condotta mista (omissivo-commissiva) i
cui effetti permanenti, consistenti nella mancata conoscenza delle
caratteristiche dell'impianto e/o della relativa sua ubicazione
(cd. informazione ambientale) da parte dell'autorita'
amministrativa, cesserebbero o per ottemperanza tardiva
dell'agente oppure per la conoscenza che l'amministrazione ne
abbia comunque avuto.
Diversamente, gia' in precedenza si era pronunciata per la natura
permanente del reato Sez. III, 18 novembre 1997, dep. 18 dicembre
1997, n. 11836, Pasini, rv. 209339, per la quale la modifica
dell'impianto costituisce soltanto il momento iniziale della
consumazione che si protrarrebbe sino alla conclusione del
procedimento di controllo ed al rilascio dell'autorizzazione (o in
alternativa con la desistenza dal comportamento mediante il
ripristino della situazione precedente). Una interpretazione
condivisa successivamente da Sez. III, 27 marzo 2002, dep. 14 maggio
2002, n. 18198, Pinori, rv. 221955, e piu' di recente da Sez. III,
12 febbraio 2004, dep. 18 marzo 2004 , n. 13204, Merico, rv. 227571.
La decisione assunta sul finire dello scorso anno dalla Corte di
legittimita' sollecita ad una riflessione sistematica che parte
dalla comparazione dell'ipotesi di costruzione di nuovo impianto
(senza autorizzazione) con quella di trasferimento dell'impianto
(senza autorizzazione), sino a quella di modifica (senza
autorizzazione), per le quali e' prevista una graduazione
sanzionatoria discendente sostenuta da adeguata coerenza logica
(arresto da due mesi a due anni e ammenda da euro 258 a euro 1.032
nel primo caso, arresto sino a due anni o ammenda da euro 258 a euro
1.032 nel secondo caso, arresto sino a sei mesi o ammenda sino a
euro 1.032 nella terza ipotesi).
La modifica sostanziale, ed ancor piu' il trasferimento,
dell'impianto si pongono nella medesima logica di tutela, in quanto
le tre previsioni sono tutte finalizzate alla tutela della qualita'
dell'aria e l'autorizzazione costituisce mezzo di controllo
preventivo sugli impianti inquinanti onde verificare la
tollerabilita' delle emissioni e l'adozione di appropriate misure di
prevenzione dell'inquinamento atmosferico, cosi' da far ritenere che
il reato permanga finche' il competente ente territoriale non
abbia effettuato tale controllo.
Peraltro la questione, che in qualche modo presenta punti di
contatto con quelle ulteriori sulla natura delle fattispecie
previste dai commi 2 e 3 dell'art. 24 (attivazione di nuovo impianto
in difetto di comunicazione preventiva nel termine prescritto e
omessa comunicazione, sempre entro il termine prescritto, dei dati
relativi alle emissioni)1, pur nella condivisione della natura
permanente del reato in esame, sembra meritevole di un intervento
delle Sezioni Unite, per le conseguenze che il permanere del
contrasto comporta in tema di computo dei termini di prescrizione
del reato.
Redattore: Alfredo Montagna
Il direttore
(Giovanni Canzio)
1 Anche in relazione a tali fattispecie sussistono discrasie nella
giurisprudenza della terza sezione, essendosene da un lato affermata
la natura permanente da Sez. III, 29 novembre 1994, dep. 21 dicembre
1994, n. 12710, D'Alessandro, rv. 200951, poiche' la comunicazione
di messa in esercizio dell'impianto (come le ulteriori richieste
comunicazioni dei dati relativi alle emissioni effettuate) viene
collegata temporalmente all'esperimento dell'accertamento previsto
dall'art. 8, ultimo comma, stesso d.P.R. n. 203 del 1988, cosi' che
si ritiene che il reato permanga finche' il protrarsi dell'omissione
impedisce tale accertamento: mentre, dall'altro, Sez. III, 23 marzo
2005, dep. 13 maggio 2005 n. 17840, Salerno, rv. 231647, ne ha
escluso la natura di reato permanente sul rilievo che il termine di
quindici giorni previsto per la comunicazione deve precedere
l'attivazione dell'impianto e non e' previsto un adempimento
postumo che porrebbe fine alla permanenza del reato.