Cons. Stato Sez. IV sent. 782 del 29 febbraio 2008
Ambiente in genere. V.i.a. e parchi commerciali

La procedura di valutazione di impatto ambientale è un’attività preventiva e non successiva; pertanto, la stessa non può che riferirsi a quei parchi commerciali ancora “in nuce” e non certo a quell’attività, come nella specie, di ricognizione dei parchi commerciali già sostanzialmente esistenti, ove le autorizzazioni commerciali sono state già rilasciate, per i quali una procedura di valutazione di impatto ambientale (che, si ripete, è attività preventiva) non avrebbe senso.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 4015/07, proposto da
GRUPPO BASSO S.p.A.,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Sanino, Vittorio Domenichelli e Guido Zago, ed elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, viale Parioli 180;
C O N T R O
IPER GARA S.r.l.,
costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio Biagetti e Franco Di Maria ed elettivamente domiciliata presso il secondo, in Roma, via F. Paulucci de’ Calboli 5;
e nei confronti del
COMUNE DI RONCADE,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Munari e Michele Costa, ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, via Bassano del Grappa 24;
e della
PROVINCIA di Treviso e REGIONE VENETO,
non costituitesi in giudizio;
e con l’appello incidentale di
IPER GARA S.r.l.,
rappresentata, difesa e domiciliata come sopra;
PER L’ANNULLAMENTO
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, sez. II, n. 938 del 26 marzo 2007, resa “inter partes”.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei soggetti appellati e l’appello incidentale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 dicembre 2007, il Consigliere Eugenio Mele;
Uditi gli avv.ti Mario Sanino, Guido Zago, Michele Costa, Franco di Maria e Vittorio Biagetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il gruppo Basso S.p.A impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale, in accoglimento del ricorso presentato dalla controinteressata Iper Gara S.r.l., sono stati annullati alcuni provvedimenti attinenti ad un parco commerciale facente capo all’appellante nel territorio del Comune di Roncade.
Rileva l’appellante che il proprio dante causa – Promedi s.r.l. – aveva dato luogo ad una lottizzazione su un’area connessa all’apertura di sette medie strutture di vendita e di una grande struttura di vendita, ma che, a causa del protrarsi dell’attività edilizia determinata per il completamento delle opere di urbanizzazione, richiedeva ed otteneva dal Comune di Roncade una prima ed una seconda proroga per l’attivazione delle strutture commerciali, proroghe necessitate dal fatto di dover attendere la conclusione dell’attività edilizia.
Ancora precisa l’appellante che il Comune di Roncade, dopo la ricognizione dell’esistenza dei relativi presupposti, ha adottato la variante al piano regolatore generale relativa all’esistenza del Parco commerciale.
L’appello formula le seguenti censure:
1) irricevibilità del ricorso di primo grado, in quanto è errato l’assunto per cui, nella specie, si versa in materia di procedimento complesso, concluso solo con l’adozione della variante urbanistica, essendo evidente il contrario, e cioè la valenza autonoma della variante stessa;
2) inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notifica alla società titolare del diritto di proprietà dell’area e della lottizzazione “Fusana”, che sicuramente rivestiva la qualità di controinteressata;
3) correttezza delle proroghe concesse, in quanto le proroghe stesse sono state motivate con la complessità delle opere di urbanizzazione da realizzare che, peraltro, erano dovute in gran parte a prescrizioni sopraggiunte, disposte dalla Provincia di Treviso;
4) non necessità della procedura di valutazione di impatto ambientale, e ciò perché tale procedura riguarda i parchi commerciali di nuova costituzione, e non quelli derivanti da ricognizione di autorizzazioni commerciali già rilasciate;
5) legittimità della seconda proroga, sia per la presenza delle ragioni prima esplicitate, sia perché i termini indicati nella sentenza impugnata non si applicano alle medie strutture di vendita;
6) vizio di ultrapetizione in ordine all’annullamento dell’autorizzazione della grande struttura di vendita, non espressamente richiesto in sede di ricorso.
Si costituiscono in giudizio sia il Comune di Roncade, sia Iper Gara s.r.l. , la prima aderendo all’appello e la seconda contrastando lo stesso; entrambi propongono, altresì, appello incidentale.
L’appello incidentale del Comune di Roncade si fonda sui seguenti motivi:
1) tardività del ricorso di primo grado, violazione dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e dei principi in tema di impugnabilità degli atti amministrativi, stante la tardiva impugnazione del provvedimento regionale ricognitivo del parco commerciale, a nulla rilevando la successiva variante urbanistica, sicuramente autonoma rispetto al provvedimento regionale;
2) tardività dell’impugnazione relativa alla seconda proroga, violazione dell’art. 21, comma 1, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e dell’art. 12 del d. lgs. n. 267 del 2000, in quanto le determinazioni dirigenziali, rientranti nel “genus” delle deliberazioni, sono state pubblicate all’Albo pretorio del Comune.
I motivi 3, 4 e 5 si riferiscono alla mancata notifica ad un soggetto ritenuto controinteressato e al merito della vicenda.
La resistente Iper Gara ripropone due motivi relativi a censure dichiarate assorbite, e precisamente:
1) Violazione dell’art. 22 del decreto legislativo 31 marzo 1990, n. 114, difetto di istruttoria, disparità di trattamento e illogicità manifesta, in quanto non erano state comprovate le ragioni di necessità per la richiesta delle proroghe per l’apertura degli esercizi commerciali, mentre i ritardi erano proprio da addebitare alla dante causa dell’attuale appellante;
2) Violazione dell’art. 23 della legge regionale del Veneto 13 agosto 2004, n. 15 e dell’art. 20 della legge regionale del Veneto 9 agosto 1999, n. 37, essendo stato concesso, come seconda proroga, un termine superiore a quello previsto dalla normativa.
La stessa Iper Gara individua, poi, il seguente motivo in relazione al proprio ricorso incidentale:
1) violazione dell’art. 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, illegittimità della proroga e motivazione carente, non essendo prevista più di una proroga.
Tutti i soggetti interessati alla vicenda presentano una successiva memoria illustrativa (Iper Gara ne presenta anche una seconda) nelle quali gli stessi ribadiscono le proprie contrapposte tesi.
La causa è discussa dalle parti in sede di udienza pubblica del 18 dicembre 2007.
Successivamente la stessa è spedita in decisione.
D I R I T T O
L’appello principale proposto dal Gruppo Basso S.p.A. è fondato nel merito, come sarà esplicitato nel prosieguo della presente trattazione motiva.
Ciò consente al Collegio di non esaminare le eccezioni in rito formulate dall’appellante principale in ordine alla irricevibilità e alla inammissibilità del ricorso di primo grado.
Per lo stesso motivo, il ricorso incidentale proposto dal Comune di Roncade va dichiarato improcedibile, non sussistendo più interesse al suo (eventuale) accoglimento.
Va, invece, esaminato il ricorso incidentale proposto da Iper Gara s.r.l. nonché i motivi riproposti dalla stessa relativi a censure assorbite dal primo giudice.
Questi ultimi rientrano comunque nella “causa petendi” principale e trovano in quella sede comprovate confutazioni e, pertanto, si rimanda alla successiva motivazione, al fine della individuazione della loro infondatezza.
Per quanto concerne, invece, il motivo (unico) che assiste l’appello incidentale di Iper Gara, questo è infondato, in quanto, all’evidenza, quando l’art. 22 del decreto legislativo n. 114 del 1998 parla di “proroga”, si riferisce all’istituto omonimo, e non ha certamente il significato di vietare più proroghe, altrimenti avrebbe usato ben altre espressioni (“soltanto una proroga”, “esclusivamente una proroga”, “una proroga per una sola volta” ed altre espressioni similari).
L’appello incidentale suddetto è, pertanto, infondato e va, conseguentemente, rigettato.
L’appello principale, come si è prima anticipato, è invece fondato.
Le due ragioni, invero, su cui il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha fondato l’accoglimento, e precisamente la illegittimità delle proroghe concesse dal Comune alla messa in opera degli esercizi commerciali e la mancata previa valutazione di impatto ambientale, sono entrambe da disattendere.
Relativamente alle proroghe, va rilevato che il termine che ad esse si riferisce è teso ad evitare dilazioni operative che andrebbero a vulnerare la ragione stessa del rilascio delle autorizzazioni, e cioè il concreto inserimento nel settore commerciale di strutture di vendita considerate necessarie per dare al settore stesso il suo più completo ed armonico sviluppo.
Ma ciò concerne l’eventuale attività dilatoria dei soggetti autorizzati, mentre quando il ritardo dell’apertura non è addebitabile a tali pratiche, ma si innesti in evenienze non imputabili ai soggetti autorizzati e dagli stessi non controllabili, allora, evidentemente, la regola dei termini deve essere diversamente apprezzata.
Ora, nella specie, è accaduto che, per ragioni in gran parte dovute a nuove e diverse prescrizioni in ordine all’esecuzione delle opere di urbanizzazione concernenti l’area di allocazione delle strutture di vendita, queste hanno subito un ritardo, per cui, conseguentemente, non è stato possibile rispettare il termine per l’apertura delle strutture di vendita medesime.
Né può parlarsi di carenza di motivazione, in quanto i provvedimenti concessivi delle proroghe si riferiscono espressamente alla situazione di fatto rappresentata dal soggetto istante, che l’Amministrazione ha ritenuto di fare propria, in quanto ben conosciuta dalla stessa e ritenuta corrispondente alla realtà.
Per quanto concerne la mancata procedura di valutazione di impatto ambientale, va precisato che la stessa è un’attività preventiva e non successiva; pertanto, la stessa non può che riferirsi a quei parchi commerciali ancora “in nuce” e non certo a quell’attività, come nella specie, di ricognizione dei parchi commerciali già sostanzialmente esistenti, ove le autorizzazioni commerciali sono state già rilasciate, per i quali una procedura di valutazione di impatto ambientale (che, si ripete, è attività preventiva) non avrebbe senso.
L’appello principale va, pertanto, accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va rigettato il ricorso di primo grado.
Tuttavia, la particolarità della questione consente di compensare integralmente fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe,
dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto dal Comune di Roncade;
rigetta l’appello incidentale proposto da Iper Gara s.r.l.;
accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso di primo grado;
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 18 dicembre 2007, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei signori:
Luigi COSSU - Presidente
Anna LEONI - Consigliere
Bruno MOLLICA - Consigliere
Carlo SALTELLI - Consigliere
Eugenio MELE - Consigliere est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Eugenio Mele Luigi Cossu

IL SEGRETARIO
Giacomo Manzo

Depositata in Segreteria
Il 29/02/2008
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
per il Il Dirigente
Sig.ra Maria Grazia Nusca